杨慧

摘要：通过对案例城市平江县城现状的深入研究，提出一种公众参与下的建成环境政策分区模式:规划师在深入了解和分析城市现状的基础上制定出政策管治基准区划，通过三阶段的公众参与对基准区划进行反馈、修正和完善，提高政策分区现实性与可操作性，实现城市公共政策制定的“效率导向型”与“公平导向型”相结合。

关键词：小城镇政策分区公众参与平江中心城市

1 政策分区的理论背景及建构意义

以“管治区划”是指通过空间政策及其制度平台构建的一种空间管治体系，根本目的在于通过对不同的地区实行差异化的政策，促成和协调不同区域内的发展目标。在宏观层面，区域空间政策常与区域空间规划相结合，如《欧洲空间发展战略》（ESDP）、《荷兰第五次全国空间规划》等，这些政策可以被转换为空间上的发展策略，以使不同的利益集团抓住各种政策的实质性差异从而正确地加以运用，使城市空间政策最终表现为政策分区。关于政策分区目前国外已经积累了较为丰富的实践经验，在我国的探索则为数不多。

不论从国外还是国内的实践经验来看，基于空间管治思想下的政策分区都是一种大尺度层面（例如省域、市域层面）的政策制定过程，而针对微观层面的中心城区则鲜有研究；此外，对城市空间的开发往往体现出一种由政府单方主导下的空间扩张和空间管治行为，并未考虑到其他社会群体的相关利益，结果导致空间政策难以开展实施。随着市民参与城市管理过程的意识不断增强，单一的政府管治行为已经越来越不能够适应复杂的社会利益需求，在城市建设和管理过程中亟待通过一种多元化、多渠道、多层面的利益表达途径。

2 城市空间管治区划的公众参与基础

从1960年代后期开始，在城市规划领域中的公众参与得到了广泛地开展，公众参与被认为是市民的一项基本权利，在城市规划的过程中必须让广大的市民尤其是受到规划内容影响的市民参加规划的讨论和编制，规划部门必须听取各种意见并且要将这些意见尽可能地反映在规划决策之中，成为规划行动的组成部分，而公众参与城市规划的制度也逐步得到确立（孙施文，2007）。城市规划作为一项公共政策的制定过程就不应该局限于规划专家或者政府机关，更要深入到广泛的社会群众中去；同时，各项公共政策的实施也有赖于全体市民的协作和共同努力。因此，公众有权力了解城市各项规划政策、尤其是与自身利益密切相关的空间政策内容，这也是普通城市居民切实关注自我利益、维护个人权利的具体体现。而对于社会经济发展水平相对较低、城市居民利益特别是中低阶层居民利益难以得到保障、公众诉求在一定程度上也难以实现的城市旧城区，公众参与城市规划制定的全过程就显得更为重要。本文重点在于，在旧城改造更新过程中，构建一种以公众参与为核心的城市空间政策分区制定机制，建立针对不同利益主体的“差异性”和“针对性”政策管治模式，提高空间政策的适应性和灵活性。

3 公众参与下的政策分区实证研究

3.1公众参与政策分区的模式构建

笔者以平江县作为案例城市，提出一种阶段性的公众参与政策分区制定过程和模式。这种模式可以分为两个步骤（图1），首先为政策分区的基准划定阶段，具体由规划师运用专业知识对城市现状建成环境进行政策分区划分，未引入任何公众参与的机制。接下来是公众参与阶段，将上一步骤中管治区划结果以调查问卷的方式征求市民的意见，然后加以整理、归纳、综合，进行相应的修正，并将结果以同样的方式再次征求市民的意见，从而进行具有控制目的的反馈。如此经过多次的循环、反复过程，市民对政策内容和政策分区的意见逐渐趋于一致，政策区划边界的合理性、现实性亦将更为提高，从而为下一步政策内容的实施提供了更接近实际的、可行的选择依据，该步骤又可分为三个阶段的修正反馈过程。

3.2 政策分区的基准划定

在平江县城政策分区的基准划定阶段，借鉴我国广东省的区域空间管治政策分区经验，对城市中心区现状建成环境展开政策分区划定，内容包括政策定义、政策实施主体、政策类型、政策内容四个方面（表1，图2）。

3.3 公众参与下的政策分区修正与完善

笔者将公众参与修正平江县城政策分区的步骤划分为以下四个阶段：第一个阶段由规划师在综合分析城市现状问题的基础上制定，并绘制成城区相应的政策分区图（图2）；第二个阶段是将第一个阶段的政策分区内容以及政策分区图进行整理后，通过问卷调查及访谈的方式对政策分区内容的公众意见进行第一次的调查反馈，并对调查结果进行分析汇总从而对城区空间管治政策分区在内容和范围上进行相关修正（图3）；第三个阶段是对第二个阶段公众意见修正结果进行的二次修正，形成第二次的公众反馈意见和政策管治分区修正图（图4），最终在经过三次的公众意见反馈后形成最终的空间政策分区（图5）。

4 公众参与城市政策分区的思考

有学者曾将国外城市管治的模式分为促进增长型管治模式和合作型管治模式两种（洪明、徐逸伦，2003）。通过分析比较可以看出本案例中所构建的政策分区模式实质上就在于使上述两种城市管治模式有机结合，以促进经济为主线，同时又必须保证各团体和各阶层的利益。在这个过程中，规划师扮演的不仅是城市公共政策主要制定者的角色，而且在一定程度上也起到城市各方利益协调者的作用。

不仅如此，通过分析四个阶段各种政策分区所占用地比例的变化可以发现，从第一阶段规划专业角度对城市进行的各类政策分区所占的用地比例来看，比例较高的是经济振兴扶持区（36.2%）、村庄发展提升区（19.4%）和空间协调完善区（17.1%），三者所占所有政策分区用地面积高达72.7%，并且从政策类型上来看，都是一种基于城市经济发展视角下的空间发展指引。可见在政策分区的基准划定中，对城市公共政策制定的价值标准主要是以效率原则为主。随着公众参与次数的不断增加，各种政策分区所占用地的比例也随着公众意向发生了一定的变化，其中存在一个较为明显的规律，也就是能够代表城市大部分居民利益尤其是弱势群体利益的地区，例如中低收入保障区、旧城传统居住区等政策分区所占用地的比例是不断增加的，生态环境保护区所占的用地面积也明显增加，说明城市居民对环境保护的意识在不断觉醒和加强，对共同维护城市生态环境的愿望和要求也越来越强烈。

参考文献

1张京祥，庄林德.管治及城市与区域管治——一种新制度性规划理念[J].城市规划，2000，（6）：36—39.

2孙施文.现代城市规划理论[M].北京：中国建筑工业出版社，2007.

3洪明，徐逸伦.我国小城镇管治研究初探[J].城市规划，2003，（9）：37—40.

4席桓.公与私：公共事业运行机制研究[M].北京：商务印书馆，2003.

注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。