◎文/刘 俊 李思德

防控县委“一霸手”有办法

◎文/刘 俊 李思德

最近，湖北省纪委、组织部联合下发了堪为全国第一个关于县委书记岗位风险预警防控的文件——《县委书记岗位风险预警防控办法》(以下简称《办法》)，受到社会各界的广泛关注。

县委书记监督之难,早已成难题。舆论甚至将部分专权霸道的县委书记说成是“一霸手”。

湖北正在进行针对县委书记权力的一系列努力,以求有效监督。无论过去如何“一言九鼎”,但现在因为一纸公文,湖北省的县委书记们个个如履薄冰。

《办法》:有创意、有忧虑

有人说,县委书记早已成为腐败重灾区。2005年,舆论便已经注意到安徽18个县委书记垮掉的事实。而最近的一个数据是,河南从2006年至今,已经查办了22名担任过县委书记的官员。而各地在广泛推行财政“省管县”以及县政扩权的大背景下,设计一条更有效的县委书记监督路径已刻不容缓。

湖北省纪委、组织部联合下发的《办法》首次将其上升到理论层面：地位特殊作用大、职级不高权力大、总揽全局责任大、贴近基层影响大、身负众望压力大等。

治理措施一针见血。在用人方面,《办法》要求县委书记在动议阶段,“一般不得指定具体人选和选任范围”;在推荐提名阶段,“不暗示或授意有关部门和人员按照自己的意图推荐干部人选”;在决策方面,不得“插手工程招投标和土地划拨、拍卖”。

规范用人权和决策权仅仅完成了制度设计的第一步,而更具实质意义的步骤,便是后来为媒体广为注意的“今后县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告”。

虽然制度设计颇有新意,但在现实中的推行难度和可能的反弹亦无法轻视。

担忧显然是存在的,作为同僚的湖南省纪委相关官员评价说,“县纪委越级上报,就好像是让我的眼睛监督我的鼻子。”湖北某县一位接受采访的公安系统官员认为，“如果不分管了,他作为县委书记的权力在哪?以后做事怎么还有威信?”

湖北省纪委的低调表现印证了外界的担心。“领导的意思是只做不说。”湖北纪委研究室一位工作人员说:“虽然已全面推广,但未来还不好说,如果成功了就是经验,但也有矛盾扩大的可能。”

权力为何被滥用

种种迹象表明,县委书记滥用权力,除了由于个人素养欠佳,另外一个重要的原因是县委书记岗位的特点和周围制度的缺陷。

翻看湖北现任近百名县委书记的履历发现,这批身强力壮的“60后”大多已在基层摸爬滚打至少20年,可等到任满换届时,他们却不得不为仕途发愁。

一个最突出的原因是升迁路窄。这些长期在基层的县委书记,往往在学历和年龄上不占优势。而升迁道路的狭窄,使得县委书记在位时,更倾向于将权力用到极致——年轻的县委书记是需要更多的突出政绩使自己在仕途上能够迁跃,而为了讨好上级官员以便利于升迁;一些升迁无望的县委书记,则更容易出现纯粹以钱财为目的的腐败。因此，一个资深时政记者调查总结后说：“差点的到市人大政协,好点的到市委市政府,再好点的到省里的一般厅局做一个排名靠后的副厅长,然后就等退休了。”

在县域财政日渐枯竭化以及GDP考核的双重压力下,身为“船长”的县委书记主政一方时首先想的是经济发展,许多渎职与腐败也由此而生。一般先招一些企业,搞几个工程,硬是搞不出来,就把马路修起来,搞个工业园,哪怕欠了一屁股的债。

以湖北某县为例,前任县委书记不顾县委常委反对,执意花几亿元搞工业园基建,至今负债累累,而公立高中民办化改制,所引发的教师和家长不满,至今仍是影响该县稳定的一颗定时炸弹。

“夹心”监督的尴尬

“县委书记权力被滥用后,官场就可能沦为腐败寄生圈和利益共生圈。”长期从事专题研究县委书记监督的华中师范大学管理学院教授尤光付说。

离县委书记最近的县委常委们,按理说最容易发现县委书记的腐败,但倒掉的县委书记很少是因为这群人的举报。

最有权监督县委书记的要数县纪委书记。但作为下级,他是看得见,管不了。

与县纪委恰恰相反,上级纪委是管得着,看不见。湖北荆州市纪委一位干部说,市纪委监督县委书记有两个渠道,一个是靠县纪委和群众举报,一个是日常的廉政谈话。但由于县委书记是省管干部,不论是市纪委还是市委对县委书记的监督权并不明确。

由此,处于监督夹层中的县委书记,权力运用是否得当,更多要靠个人党性修养。但显然,这是靠不住的。

党内防火墙频频失守,多是由于作为行政一把手的县长弱势得多。因为很多时候,县委书记一走,县长会顶替升迁,这一过程中,县委书记对于县长的评价,亦颇为重要。

事实上,由于县域狭小,事务不多,党政之间分工难以清晰,所以各个县局和乡镇官员往往更听命于作为“一把手”的县委书记。如果县委书记强势,县长的行政权力很容易被架空,制衡也就难以谈起。

监督的重担由此落到了县人大身上。尽管这个县级政权的最高权力机关只负责监督“一府两院”,由于部分人事任免、招商项目,人大都有否定权,可以对县委书记给予制衡。但从2004年开始,该县县委书记开始兼任人大常委会主任，自己监管自己，可能吗？

“由于县委书记兼任县人大常委会主任的现象已经广泛存在。又因人大是在党委领导之下,是否征求人大意见,要看身兼人大常委会主任的县委书记的好恶来决定。”这样一来，人大的政治地位提高了,但对县委书记的监督却被削弱了。