周辉

（商丘师范学院思想政治理论部，河南商丘450015）

中小城市社区公共服务职能研究
——以河南省商丘市为例

周辉

（商丘师范学院思想政治理论部，河南商丘450015）

社区是城市和社会的基本单元,构建完善的社区服务体系，建立有效的运行机制是建设和谐社区的重要前提和保障。目前我国中小城市的社区公共服务体系同发达地区、大城市相比还有很大的差距，应着力从强化社区服务监管、完善公共服务体系、培育社区服务民间组织和加强社区服务工作队伍建设几方面完善之。

中小城市；社区；公共服务

一、引言

社区一词是由德国社会学家斐迪南·腾尼斯提出的，其最初的含义是指在传统的自然感性一致的基础上紧密联系起来的社会有机体，即乡村社会。从城市社会学的角度来看，社区的主要含义是指由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。社区建设的终极目标就是使人们重新找回在现代化过程中失落的精神家园，在一定程度上回归到腾尼斯所言的共同体里那种亲密无间、互相信任、守望相助的人际和谐状态。因此，和谐社区应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社区，是社区与政府、社区与企业、社区与社会、社区与生态、社区与群众处于良性互动和协调发展的社区。所谓公共服务就是指政府为公众提供的各项服务，包括社会保障、公共卫生、公共教育、公共基础设施建设及管理等。社区公共服务就是在社区范围之内，公共利益、公共事务的管理和维护通过公共财政向社区居民提供的各种旨在满足居民生产生活基本需求的就业、教育、卫生、社会保障等服务。

据有关统计，目前我国有5亿多人口固定居住在城镇社区，有1.4亿左右的流动人口生活在社区。老年人、移交社区管理的企业离退休职工、城市贫困人口、失业人员的生活与社区密切相关，社区服务需求量大，服务范围涉及基层组织建设、扶残济困、社会保障、居民调解、便民利民服务等多方面。虽然各级党委、政府高度重视城市社区建设工作，城市社区建设成效显著，但是因我国各地区之间发展非常不平衡，城市社区建设尚有路要走。特别是在中小城市中还有相当一部分社区基础设施不完善，社区公共服务体系组织薄弱，很难满足群众的需求，直接影响了社区建设的进一步开展。为了适应城市社区发展的新形势和新任务，必须努力构建起比较完善的社区公共服务体系，这也是推进和谐社区建设中急需解决的一个重要问题。商丘市地处河南省东部，历史悠久，文化灿烂，在中原地区中小城市群中具有一定的代表性。我们对商丘市的一些典型社区进行了走访，开展了专题调研。

二、中小城市社区公共服务建设现状和问题

1.居民对社区服务的需求非常迫切。在调查中我们发现居民对社区服务的需求是非常迫切的。调查问卷显示如果在生活中遇到困难，92%的居民会寻求社区的帮助。78%的居民认为就业、再就业困难是目前社区居民面临的最主要困难。他们不仅需要社区提供就业信息、开展就业培训、提供就业服务，而且我国每年新增劳动力、大中专毕业生也需要社区提供就业服务，帮助安置一部分人就业。28%的社区工作人员认为老年人的照看是目前社区居民日常生活中面临的最主要困难。我国正处在老龄化加快发展的阶段，人口快速老龄化，迫切需要社区开展面向老年人的养老、就医、文体健身、精神慰藉等方面的服务，尤其是企业离退休人员全部移交给社区管理服务后，社区承担的为老服务功能越来越重。在助残、未成年人教育服务方面，社区承担的工作也越来越多。14%的居民认为孩子的教育问题是目前所面临的最主要困难。同时调查也显示社区居民对目前的社区服务体系并不满意，社区文化、体育及商业等服务体系不够健全，在社区建设中极其缺乏志愿服务和社会慈善事业是社区建设中存在的突出问题。

2.社区服务中的财力保障机制有待进一步完善。在对商丘市部分社区的调查中，86%的社区工作人员认为当前投入资金严重短缺，50%的社区工作人员认为政府支持力度不够。目前社区服务业的发展以区级财政投入为主，而区级财政普遍比较困难，难以支撑社区建设这一系统工程，从而直接影响到党和政府的各项工作在城市基层的落实。如不少部门都把社区作为工作平台，纷纷要求在社区建立工作机构和相应设施，公安部门要求在社区建立警务室，劳动部门要求在社区建立劳动保障平台，卫生部门要求在社区建立社区卫生服务站，但是却没有相应的经费投入，一间小居委会门前挂十几个牌子，陷入形式主义。由于不同部门都提出各自的工作目标和具体要求，部门之间又难以相互协调配合，造成重复检查，增加了基层负担。绝大多数社区建设资源匮乏，许多有利于居民自治的政策难以落实。个别部门给予社区的经费补贴，远远低于工作所需，有的部门甚至把“工作进社区”变为工作交社区，只给社区交任务，到社区看现场，什么经费都不给。政府对如此规模和数量的社区提供充足的经费支持显然是不可能的，社区服务急需寻找新的整合资源渠道和有效方式。

3.社区服务硬件设施有待进一步提高。受场地、资金等因素的制约，社区建设存在着设施少、档次低、规模小等问题。在问卷调查中，关于所在社区是否有一定的公共文体活动场所供居民休闲娱乐这一问题，60%的居民选择没有。社区工作人员对“你所在的社区中哪些问题亟待解决”这一问题的回答中，81%的人选择基础设施建设，69%的人选择了环境卫生问题，39%的人选择了社区管理，33%的人选择了文化娱乐，31%的人选择了教育事业。44%的人认为医疗卫生条件跟不上是目前社区居民日常生活中面临的最主要困难。中小城市许多社区在居民大量需要的养老、托幼、保健、家政、保洁、绿化等方面的服务非常欠缺，社区文化建设、青少年教育等服务还没有深入开展，社区活动的形式和内容缺乏吸引力，不能满足居民需要。部分社区服务设施缺乏，很多院落、楼栋没有活动场地，不能满足居民就近、多形式活动的需要。服务项目比较单一，服务水平和服务质量不高的问题还没有从根本上改变，影响着居民群众生活水平的改善和对社区的认同。

4.贫富差距影响中小城市社区服务的和谐发展。改革开放以来，我国的经济结构、社会结构、利益群体发生了深刻的变化，一方面增强了社会活力，另一方面社会分化加速、利益关系失衡、新的弱势群体产生，各种利益关系变得更加复杂，利益矛盾和冲突变得更加明显。在商丘市部分社区的街道构成就非常复杂，既有繁华的金融贸易区，又有高中档住宅区，还有老工房住宅区等，由于社会保障的范围力度有限，社区之间在设置上存在很大的差异，影响了社区之间的和谐发展，限制着城市和谐社区的建设进程。

总体来说，目前中小城市的社区公共服务工作的发展同发达地区、大城市相比还有很大的差距，社区工作人员的整体素质有待进一步提高，社区公共服务项目也有很大的欠缺。

三、进一步改进中小城市社区公共服务职能的对策

1.加强组织和领导，强化社区服务监管。在中小城市社区建设中首先要以社区党建为龙头，加强和改进社区党组织建设，建立健全党委领导、政府负责、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参与的社区服务管理体制和工作机制，为社区服务发展创造良好的环境。受传统思想的影响，中小城市社区管理行政化趋势严重，受功利思想的影响，一部分社区组织重管理轻服务，服务意识淡薄，出现了一些诸如占道经营、诚信缺失、惟利是图等侵害居民公共利益的现象，导致了居民对社区管理的抵触情绪，影响了和谐社区建设的进程。因此，要根据社区党员的分布情况，及时调整党组织的设置，结合当前形势变化，认真研究、积极探索党组织在业主委员会中发挥作用的有效形式，理顺社区党组织、居委会与业主委员会三者之间的关系，发挥社区党组织和党员服务群众，凝聚人心的作用，不断提高党领导和谐社区建设的能力，把社区服务工作与提高居民生活质量，实施社会救助和再就业工程、发展第三产业、促进精神文明建设等各项工作紧密结合起来。社区管理组织是协调社区内外各种关系以满足社区居民需要的组织，它没有凌驾于居民之上的特权，只有服务居民的义务，要不断研究探索新形势下加强改进社区组织领导的方法和策略，强化对社区服务的监管力度，为和谐社区建设的顺利进行奠定坚实的基础。

2.完善公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区。构建完善的社区公共服务体系、建立有效的运行机制是建设和谐社区的重要前提和保障。社区服务在方便居民生活、协调邻里关系、优化社区秩序、提高生活保障等方面发挥着重要作用。目前，我国社区服务的主要内容包括三大类：一是面向广大社区居民开展的便民利民生活服务，二是面向弱势群体和优抚对象开展的福利服务，三是面向下岗失业人员提供的就业再就业和生活保障服务，其中面向弱势群体和下岗失业人员的服务是社区服务的重点。

首先要加强中小城市街道、社区劳动保障工作平台建设，开展面向新生劳动力就业、下岗失业人员再就业的服务，通过提供就业再咨询、再就业培训、就业岗位信息服务和社区公益性岗位开发等为居民提供服务。社区组织应加强社区救助方面的服务，加强对失业人员和城市居民最低生活保障对象的动态管理，及时掌握他们的就业及收入状况，切实做到“应保尽保”，全面覆盖。要积极开展社会救助服务，逐步建立适合中小城市实际的生活救助、住房救助、教育救助、法律援助、医疗救助和精神救助体系，帮助困难群众解决生产生活中的实际困难。其次，要加快老年公共服务设施和服务网络建设，建立社区为老助残组织，拓宽为老保健和助残康复服务项目，发展社区居家养老服务。在条件具备的社区可以建立养老服务站，开展老年日间托护、入户等服务，促进和帮助城镇居民按规定参加各项社会保险。要对社区中的贫困和弱势群体进行帮助，不断提高居民对社区的满意度和认同感。针对社区成员结构变化、需求多样的实际，坚持物质性服务和精神性服务并举，开展面向所有对象、覆盖不同层次、满足各类需求的社区服务，帮助困难群众排忧解难，提高居民生活质量。要积极鼓励企业、团体、个人投资兴办社区福利事业，推进社区福利社会化进程，加快发展社区居家养老服务业。第三，要积极推进中小城市社区文化、教育、体育、卫生服务。发展面向基层的公益性文化事业，逐步建设方便社区居民读书、阅报、健身、开展文体活动的场所，加强对社区文化场所的监督管理，优化社区文化环境，这是中小城市社区建设的重点和弱点。各地区应当根据自身情况建立文艺体育活动室，积极开展社区文体娱乐活动。要严格执行社区卫生服务中心准入制度，制定社区卫生服务技术标准，完善考核评价机制和奖惩措施，加强对社区卫生服务的标准化、规范化和科学化管理。第四，要深入开展基层安全创建活动，以群众反映较多的治安问题为突破口，组织广大群众群防群治，加强社区警备室的建设，建立人防、物防、技防相结合的社区防范机制和防控网络。要健全完善社区维权和人民调解组织，积极做好老年人、残疾人、贫困户、妇女、儿童等维权工作。建立矛盾纠纷排查机制，做好民间纠纷排查调处工作。健全社区环境保护管理制度，建设资源节约型、环境友好型社区。要用群众熟悉的语言和喜闻乐见的形式，开展丰富多彩的群众性的文化、体育活动和精神文明创建活动，满足群众日益增长的精神文化需求，把党和政府的主张与社区民声统一起来，传承共同理想，教育引导居民和睦相处，营造科学健康、积极向上的社区风尚和团结友爱、互帮互助、和谐融洽的人际关系。

3.培育社区服务民间组织，组织开展社区志愿者服务活动。

社区民间组织是居民与社区沟通的桥梁，政府在转变职能的基础上应尽可能地为社区民间组织提供方便，对于那些社区基础条件好、动作规范、发展潜力大，在社区管理中能发挥较好作用的社区民间组织要予以重点扶持，以弥补中小城市社区服务设施的不足。可以采取市场化的运作方式，引导、协调、鼓励各类企业进入社区，承担兴办社区服务项目，如采取政府购买非营利公益性服务项目，发展社区居民自我服务组织，发展文化、健身、养老等专项服务组织，建立社区居民事务办理站。要积极开展社区志愿者服务活动，鼓励居民参加到社区志愿服务中去。建立志愿服务互助机制，指导志愿组织人员开展社会救助、优抚助残、老年服务、再就业服务、维护社区安全、科普和精神文明建设活动，充分发挥社区志愿者队伍在社区建设中的重要作用。不断完善社区文化、体育及商业等服务体系,将志愿服务和社会慈善事业融入社区日常工作中去，为社区居民提供更加便利的服务。要不断创新服务形式，提高服务水平，逐步形成社会福利服务、社区互助服务和市场有偿服务相结合的多类型、多层次、覆盖广的社区服务网络体系。

4.加强社区服务工作队伍建设。目前许多中小城市虽然已通过公开选聘、选优录用、民主选举等多种形式改善了现有社区工作者的结构，但是多数城市尚未形成规范统一的选拔任用制度，有的街道办事处对社区干部的调动随意性很大，影响了社区工作的稳定性、连续性。在我们的走访与调查中发现，商丘市被调查社区工作人员中83%的人认为自己需要接受相关的专业培训。而现实的情况是商丘市大多数的社区对社区工作者的专业知识培训力度不够，没有形成经常化、正规化的培训制度，这些因素不利于社区工作者的理论素养和专业知识的提高。因此，在政府指导下依靠社会教育机构有计划、有步骤地对社区社工人员及管理者进行系统的培训,使社区队伍建设逐渐走向专业化和职业化也是目前中小城市社区建设中急需解决的一个重要问题。一方面要通过培训的方式提高社区专职工作者的职业化、专业化水平，提高社区专职工作者服务群众、基础管理、化解矛盾的能力，另外也要想办法提高社区工作者的待遇，切实解决他们的工资、社会保险和福利待遇等问题，解除他们的后顾之忧，提高他们工作的积极性，同时也可吸引更多优秀的人才充实到社区工作中去以增强社区组织的活力。

全面加强和谐社区建设，是城市经济社会发展到一定阶段的必然要求，也是坚持以人为本，树立和落实科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展的重大战略举措。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话中指出：要加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高人民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定，为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用，为构建社会主义和谐社会奠定坚实基础。社区建设是一项综合性的社区工程，如果能够充分发挥各业务主管部门的职能，完善服务设施，拓宽服务领域，提高服务质量，增强服务能力，建立适应居民群众提高生活质量要求的社区服务体系，发动社会力量广泛积极参与，实现多层次、全方位系列服务，中小城市社区公共服务职能的建设将会取得巨大的进步。

[1]李松龄.社会主义和谐社会研究[M].湖南人民出版社，2006.

[2]王青山,刘继同.中国社区建设模式研究[M].中国社会科学出版社，2004.

[3]陈耀.社区组织建设：构建和谐社区的有效路径[J].东南学术,2007,(5).

[4]周拥平.“理性社会——和谐社区”的初步探索[J].中国青年政治学院学报,2007,(3).

C912.8

A

1002-7408（2011）01-0052-03

河南省软科学研究计划项目“中原和谐社区建设研究”（082400450920）成果。

周辉（1974-），女，山东单县人，硕士，讲师，从事高校思想政治教育与研究工作。

[责任编辑：张亚茹]