广州市委研究室政治研究处

广州市总工会工运史办联合调查组

（执笔：徐毅 何奇 王卫列 王育南）

对劳务派遣用工问题的思考

广州市委研究室政治研究处

广州市总工会工运史办联合调查组

（执笔：徐毅 何奇 王卫列 王育南）

劳动关系是一种重要的社会关系，事关社会发展和稳定。近年来，我市企业尤其是大中型国有企业，普遍存在生产一线岗位大量使用劳务派遣工（以下简称“劳务工”）的现象，而且发展非常快、规模迅速扩大。一些企业的劳务工占职工比例已近一半，仅一个企业就有劳务工达几千人。同时，由于对劳务派遣缺乏必要的社会监管，劳务工的权益受损和无法加入工会等问题比较突出，迫切需要高度关注，切实把握动态并及时研究解决存在的问题。为此，市委研究室政治研究处、市总工会工运史办组成联合调查组，开展“关于我市劳务派遣用工问题的专题调研”，先后找政府有关部门了解情况，召开“企业人力资源部门负责人”、“基层工会负责人”、“劳务派遣工代表”和“劳务公司代表”等四种类型的调研座谈会，到一些国有大中型企业实地调查，进行个别访谈和追踪调研，广泛听取各方面意见，在深入探讨和研究的基础上，提出一些对策建议。现将调研情况报告如下。

●我市劳务派遣用工实际情况及发展趋势

随着社会主义市场经济的发展，劳动力市场灵活多样化需求也应运而生。当前，劳务派遣用工在我国沿海发达地区迅速兴起。据《工人日报》的资料显示，全国从事劳务派遣机构近3万家，劳务派遣工总数约2700万，主要由农民工、下岗工人、城镇失业人员、企业内退人员、大中专毕业生等构成，集中分布在建筑、港务、邮政、石化、电子、机械制造、银行、电信等行业。劳务派遣用工，一方面发挥了缓解就业结构矛盾、使农村劳动力有序转移就业、促进劳动力就业社会化管理等积极作用，另一方面，在快速发展的同时，也加剧了劳动者就业的不稳定性，以及引发劳务工合法权益保障等问题。从广州近年来的实际情况看，我市的劳务派遣用工已经出现了一些新动态、新问题，应引起高度关注。

劳务派遣已经成为一种新型的、特殊的劳动关系和劳动用工制度。所谓的劳务派遣是指劳务派遣单位（以下简称“用人单位”）与被派遣劳动者（以下简称“劳务工”）订立劳动合同，劳务派遣单位与接受以劳务派遣形式用工单位（以下简称“用工单位”）订立劳务派遣协议，然后由“用人单位”将“劳务工”派往“用工单位”从事劳动，实质上是劳动力的租赁。这是涉及“用人单位”、“劳务工”、“用工单位”三个方面关系的一种新型的劳动关系。特别是2008年1月1日颁布实施新的《劳动合同法》后，这种新型的劳动用工形式得到了法律认可，已经逐渐成为企业的一种新的劳动用工制度。而这种新型的劳动关系和劳动用工制度，其最大特点是“用人单位”雇用“劳务工”但不使用“劳务工”，而“用工单位”使用劳务工却不直接与“劳务工”签订劳动合同，实质上是一种“雇用”与“使用”相分离的劳动力经营模式。正是由于存在这种“用人的不建立劳动关系，建立劳动关系的不实际用人”的特殊关系，以至于新的《劳动合同法》以“特别规定”的形式，对在“劳务派遣”过程中所形成的劳动关系作了规范化要求和调整，但在实际运作中，“特殊规定”还是过于原则，对劳务派遣单位（用人单位）与用工企业（用工单位）各自法律责任和社会义务尚未划分清晰，一旦产生劳动纠纷，劳务派遣单位（用人单位）和实际用工企业（用工单位）往往相互推卸责任或义务，劳动纠纷较难解决。

劳务派遣用工发展迅猛，客观上已形成企业新的劳动用工“二元结构”。我市劳务派遣用工形式，从2006年以来已逐渐形成，国有企业、民营企业、外资合资企业和事业单位都在使用劳务工，主要由农民工、城镇居民和大中专毕业生等构成。2008年1月新的《劳动合同法》颁布实施后，各类企业尤其是国有大中型企业使用劳务工大幅度增加，主要集中在公交、建筑、港务、钢铁、金融、电信、邮电等行业。目前，我市已有687家劳务派遣公司，拥有相当数量的劳务工，劳务工在用工企业的比重也越来越大，如广船集团有劳务工7700人,占职工总数的55%；广药集团有劳务工6319人，占42.4%；珠江钢琴集团有劳务工1403人，占49%；中移动广州公司有劳务工2700多人，占职工总数的72%；广钢集团有劳务工3400人，占24%，等等。由于这些企业存在着正式职工和劳务工两种不同类型的职工群体，而且劳务工群体又迅速扩大，所占企业职工队伍人数比例不断增加，导致企业出现了新的劳动用工“二元结构”。另外，在职工队伍中劳务工群体与正式职工群体的身份不同，在企业各方面的待遇上存在较大差别，容易造成职工队伍的分化和对立。

劳务派遣普遍存在超“三性”用工，违反了《劳动合同法》的规定。新的《劳动合同法》明确规定：“劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施”（以下简称“三性”规定）。然而，目前不少企业往往追求利益最大化而违反“三性”规定，随意扩大使用劳务工的范围和要求。据了解，企业尤其是国有企业大量使用劳务工已经成为一种“潜规则”，不但在生产一线使用劳务工和存在“混岗”现象，而且在某些生产部门或岗位上主要或全部使用劳务工，如广州的邮电、电信、银行等行业在邮递、营业窗口或柜台中绝大多数使用劳务工。更有一些企业将原正式职工转入劳务派遣公司再派回原单位工作，结果是人员不变，身份却发生了根本变化，相应的劳动报酬随之降低，直接侵犯了职工的合法权益。还有的用人企业，采取将某项工程及人员整体外包来规避《劳动合同法》的“三性”规定。这种方式表面上看不属于劳务派遣，但实际上承包工程的老板往往挂靠在劳务派遣公司，让工人与劳务派遣公司签订劳动合同，如我市建筑、港务、船舶等行业，就有大量“整体外包”工程的劳务工在主业岗位上工作。目前，在缺乏规范和监管的情况下，许多企业尤其是国有大中型企业，事实上已远远超出《劳动合同法》的规定使用劳务工。

劳务派遣工的合法权益受到侵害，严重影响构建和谐劳动关系。在企业职工队伍中，劳务工往往在生产一线岗位从事一些最脏最累的工作，但劳动报酬与正式职工存在较大差距，尤其体现在社会保险、福利待遇等方面。用工企业即使要另付劳务派遣公司一笔费用，仍然比企业直接使用正式职工大大节省了劳动力成本。尤其是用工企业不与劳务工签订劳动合同，规避了连续签署两次劳动合同后，继续用工必须签无固定期限合同的法律规定，使解除或终止劳动合同、劳务协议更为方便灵活。但这是以损害劳务工的利益为前提的。从转变经济发展方式来说，这种依靠扩大使用廉价劳动力以赚取利润的发展模式是不可持续的，而且这种模式对社会的负面影响将会越来越大。据了解，广药、广钢、广船和建行等企业的劳务工，在本企业内连续工作5年以上的有相当数量，有的甚至连续工作了10多年，家也安在了广州。这些劳务工多年来忍受着不平等待遇，如果任由这种状况长期存在下去，不及时对劳务派遣进行规范和对劳务工进行疏导，不采取措施解决劳务工不公平待遇等问题，那么在劳务工群体迅速发展壮大的同时，就有可能以激烈的方式反作用于企业或社会，产生社会不稳定因素。事实上，这种苗头已经显露，2009年10月，我市某啤酒企业的劳务工因劳动报酬补偿问题与劳务公司发生纠纷，其中有10多位劳务工穿着某企业的工作服，在海珠桥上演“跳桥秀”就是一个例子。据了解，目前我市仍有数量众多的劳务工没有加入企业工会组织，企业工会也无法为他们维权。劳务工为了维护自身权益，在缺乏归属感和诉求渠道的情况下，有可能谋求一些团体进行维权（如同乡会等），进而催生“第二工会”。如果出现这种情况，将会导致职工队伍的分裂，从而影响构建社会主义和谐劳动关系，影响社会的稳定。

●企业大量使用劳务工和劳务工权益受损的原因分析

劳务派遣用工从个别到普遍，从自发形成到法律允许并受法律约束，已经发展到一定阶段，一些存在问题也逐渐暴露，需要认真分析和深入研究，以便有针对性地解决问题。从这次调研情况看，企业大量使用劳务工和劳务工权益受损的主要原因，有以下几个方面。

劳务派遣用工模式，满足了企业发展的用工需求和规避风险的需要。随着市场经济的发展，追求利润、降低成本、减少社会负担或规避社会风险是企业自身发展的必然选择。企业大量使用廉价的劳务工，可以创造更多利润和降低成本，而且用工灵活，甚至可以减少或规避应承担的社会责任。据了解，企业职工的劳动报酬一般包括：基本工资、绩效工资和社保、福利等。从付给劳务工的劳动报酬来看，往往与企业正式职工存在较大差距，主要体现在“五险一金”和福利待遇上。企业通常与劳务派遣公司签订1年或2年的短期劳务协议，协议比较容易终止。在劳务协议有效期内，用工企业可以把劳务工退回劳务派遣公司而不用承担任何责任。这样，一旦企业生产经营遇到严重困难并需要裁员时，如果是正式职工，就要支付解除劳动合同的经济补偿，裁员成本大，但如果是劳务工，由于没有直接签署劳动合同，可以避免或减少经济补偿。现在，有的国有企业领导较为短视，只关注使用劳务工能够在任期内提高企业经济效益，对企业承担的社会责任认识上存在偏差，错误地认为使用劳务工可以避免承担治安、计生“一票否决”等社会责任和社会风险，从而导致企业普遍愿意大量使用劳务工。

劳务派遣工的劳动报酬不在工资总额支付，给国有企业大量招收劳务派遣工提供了条件。据了解，国有企业大量使用劳务工，与企业的工资总额受国资委监管和限制有一定关系。企业发展需要劳动力，而大量增加劳动力又会摊薄或突破工资总额。在现行条件下，采用劳务派遣用工能够较好地解决这一问题，原因在于国有企业使用劳务工的薪酬通常可以从营销、运行维护成本中支付，甚至从工程费用（整体外包）中支出，在财务上可以不占用企业工资总额。何况，一些国有企业在工资总额一定的情况下，只有人工成本占工资总额的比例下降了，管理层的年薪才能上得去，内部利益再分配（福利和企业年金）才能更好地实现，因而使不少国有企业更加愿意以劳务派遣方式替代正常用工形式，从而不断调整和增加劳务工在职工队伍中的比重。

企业选择劳务派遣用工，可以大幅度节省社会保险金和福利费用支出。按照国家有关规定，企业必须为职工购买社会保险（所谓“五险一金”），但客观上现行的一些政策允许为劳务工缴纳社会保险金的基数及缴存比例均远低于企业的正式职工（企业合同工），如本市企业为劳务工缴纳养老保险金，是以市“社平工资”的60%做基数，企业支付基数的12%；而为正式职工缴纳养老保险金，是以上年度职工平均工资做基数，企业支付基数的20%。由于实行两种不同标准，企业为正式职工缴纳社会保险金费用远远高于劳务工，使得企业更愿意使用廉价的劳务工。据了解，一些企业为了进一步节省开支，不按规定为劳务工买齐5个险种，甚至只买其中的1-2个险种。另外，用工企业与劳务工因为没有直接的合同关系，企业不必支付住房公积金，也不为劳务工提取公益金，从而节省了可观的社保金和福利费用。

政策法规不完善或配套措施缺失，没有建立起规范劳务派遣的社会监管体系。2008年之前，国家关于劳务派遣的法律处于空白状态。2008年制定颁布新的《劳动合同法》后，首次对劳务派遣中的派遣单位、被派遣劳动者和用工单位三方的关系，以及对应的权利义务做出了规定，填补了劳务派遣的法律空白。但是《劳动合同法》中对劳务派遣的规定较为原则，可操作性不强，对劳务派遣机构和用工企业缺乏具体而有效的约束措施。政府有关部门也没有制订相关政策及实施细则来对劳务派遣进行引导和规范。如前所述的企业为劳务工缴纳社会保险金的标准远低于正式职工，没有对劳务工劳动报酬、福利待遇等做出明确、详细的规定等。又如，由于政策或法规没有规定必须按照工作所在地的标准为劳务工缴纳社会保险金，让某些劳务派遣公司有空子可钻，利用社会保险缴费标准的地域差异，不在用工所在地为劳务工缴纳社保金，而选择费用标准较低的地方购买。比如，广州造纸厂的部分劳务工，被其划归增城某劳务派遣公司，而广州市区与增城缴纳社会保险金的标准每人每月相差83元，即使劳务工一直都在广州市区工作，也要按增城标准为劳务工缴纳社会保险金。如果劳务工坚持按原来在广州市区标准缴纳，则要自己支付这个差额。这种损害劳务工合法权益的做法，有一定的普遍性，导致劳动纠纷的案件不断增多。据广州市中级法院资料显示，2009年全市法院受理的各类劳动争议案件中，因劳务派遣而引发的纠纷占相当大比重，个别法院此类案件甚至占到劳动纠纷总数的3成比例。同时，由于劳务派遣机构准入条件过于宽松，政府对劳务派遣又缺乏监管，造成了劳务派遣公司盲目发展。从了解的情况看，有的劳务派遣公司仅有几名工作人员，一些劳务派遣公司从资金实力、业务能力、信誉等方面均不具备相应的从业资格。再者，由于劳动行政管理部门撤销了前置审批后放松了监管，又没有一个行政管理部门了解和掌握全市劳务派遣情况，使得一些企业即使明显违反了法律规定，也没有得到及时干预。可见，政策法规不完善或配套措施的缺失，没有建立起劳务派遣的有效监管体系，是导致我市劳务工权益受损的一个重要原因。

劳务工加入工会困难，合法权益难以得到维护。让广大职工包括劳务工加入工会组织，是维护其合法权益的必要条件。目前，我市劳务工的入会比例还比较低。从这次调研抽查情况看，劳务工加入工会人数只占劳务工总数的三分之一左右，如广钢集团劳务工的入会率为38%，广药集团劳务工入会率为10%，珠啤集团劳务工入会率为3%等。数量众多的劳务工没有加入工会的主要原因：一是许多劳务派遣公司没有成立工会，或者虽有工会却不主动组织劳务工入会，有的劳务派遣公司工会本身也不稳定，几年就解散或换牌经营；二是有的劳务派遣公司的工会成了“挂牌工会”。据了解，劳务工常常分散在不同的企业，而且劳务工的流动性大，劳务派遣公司即使建立了工会并吸收劳务工入会，也无法组织劳务工开展活动；三是劳务工的工会经费提取困难。按全国总工会2009年21号文件的规定，劳务工无论加入劳务公司工会还是加入用工单位工会，工会经费由用工单位按劳务工工资总额的2%提取。由于全国总工会是单独发文的，没有强制力，许多企业并没有按照有关规定缴纳工会经费；四是用工企业或劳务工本人对入会重要性认识不足。一些企业领导或企业基层工会存在“劳动派遣人员不是自己的职工，加不加入工会都无所谓”的错误认识，不主动组织劳务工加入工会。有的劳务工对工会组织不了解，没有意识到参加工会的重要性，入会的积极性不高，甚至一些劳务工因不愿交纳会费而不入会。由于数量众多的劳务工没有加入工会，使得工会无法帮助未入会的劳务工维权，也难以发挥协调劳动关系、调节社会矛盾的作用。

●关于规范劳务派遣用工和维护劳务工合法权益的对策建议

劳务工问题往往与社会稳定紧密关联。在我市劳务派遣用工发展非常快、规模迅速扩大的情况下，必须主动适应职工队伍群体的结构性变化，从更高的高度去认识和把握这一问题，切实维护广大职工包括劳务工的合法权益和合理要求。为此，建议采取以下的对策措施。

研究制定与《劳动合同法》配套的、操作性强的实施细则和具体政策措施。尽快完善《劳动合同法》中劳务派遣相关内容，建议由市法制办等有关部门对劳务派遣的一些特殊法律问题的衔接做出明确规定，研究制订与《劳动合同法》中劳务派遣条款相配套的实施细则。针对“三性”规定，确定具体的细化标准，既明确使用劳务工的范围和种类，又明确禁止使用劳务工的范围和种类。制定适合劳务派遣的劳动合同文本。对劳务工的工作岗位、劳动条件、劳动报酬、福利待遇等做出更加详细可行的规定，以解决对劳务工的不公平待遇等问题。同时，清晰划分劳务派遣单位和用工单位在保障劳务工各项权益中的各自职责，以及制定发生劳动争议后的处理程序。同时，建议出台一些具体政策措施：一是禁止用工企业将原有职工转为劳务工；二是规定用工企业连续使用劳务工达到一定年限后，要按一定比例将其转为正式职工；三是明确规定企业为劳务工缴纳社会保险金标准，并与正式职工一样在当地办理。

建立健全劳务派遣用工的社会监管机制。根据劳动力市场的发展变化，及时建立和完善相关的监管制度和机制。进一步规范劳务派遣企业的市场准入条件，对劳务派遣单位从业人员的资格、人数、办公条件做出规定，并实行经营许可审批。对新成立的劳务派遣企业，由劳动行政管理部门进行前置审批后才能注册。建议建立劳动风险保障金制度，以保证劳务派遣企业能够独立承担法律责任，履行法律义务。建立和完善劳务派遣备案制度，要求派遣机构将其签订劳动合同、工资发放和社会保险缴费等情况，定期填写报表报告劳动行政管理部门。建议把是否组建工会组织作为劳务派遣企业年度审核的一项标准，没有建立工会组织的一律不予办理年审。劳动行政管理部门要按照市场准入条件，对现有的劳务派遣企业进行一次全面的清理审查，发现不符合条件的，通知工商管理部门吊销其营业执照。同时，要开展常规性的监督检查工作，对劳务派遣企业违反政策法规的做法予以纠正。

建立双向管理的劳务工加入工会管理模式。深化对劳务派遣及劳务工参加工会等问题的研究，完善劳动关系协调机制，明确规定劳务派遣单位与劳务工签订劳动合同的同时，劳务派遣单位的工会要及时做工作将劳务工吸收入会，并与用工单位工会签订工会会员代管协议，将会员交用工单位工会代管，参加用工单位工会活动。如果劳务派遣企业没有成立工会，则由用工单位负责吸收劳务工加入本单位工会。明确劳务派遣单位的工会主要负责代表劳务工与用工企业协商劳务工的工资报酬待遇，协调解决劳务工的合法诉求；明确用工单位的工会主要负责组织劳务工参加各项工会活动，及时反映并协调解决劳务工提出的合法、合理诉求。通过建立与劳动关系相适应的双向管理模式，由劳务派遣单位和用工企业的工会共同负责维护劳务工的合法权益。

按照中华全国总工会要求提取劳务派遣人员的工会经费，并研究调整其缴费标准。鉴于目前大多数企业没有按照全总要求提取劳务派遣人员工会经费的现实，建议参照全总2009年21号文件精神，由市国资委、市财政局、市总工会等单位联合研制下发文件，明确规定劳务工不管是加入劳务派遣单位工会还是用工单位工会，其工资不论是从企业工资总额中支出，还是从企业营销或管理费用中支出，劳务工的工会经费都应由用工单位按劳务工工资总额的2%提取，而且应在税前列支。此外，鉴于需要交纳工会会费的多少会直接影响到相当一部分劳务工参加工会的意愿，建议市总工会对调整劳务工缴交会费标准进行研究，适当降低收费标准，并向上级工会如实反映情况，及时加以解决。

建议市总工会设立或指定专门工作机构指导劳务工加入工会和开展相关工作。根据我市劳务派遣发展情况，负责指导和协调劳务派遣企业建立工会、吸收劳务工加入工会、督促企业加强人文关怀，改善用工环境等工作，让劳务工更加体面地劳动，更有尊严地生活。

栏目主持：纪 元