杨光梅

(上海市发展改革研究院，上海200032)

草原牧区可持续发展的生态经济路径

杨光梅

(上海市发展改革研究院，上海200032)

草原牧区面临加快经济发展和保障生态安全的双重重任，本文探讨了牧区可持续发展的生态经济路径，提出草畜平衡政策要以压缩牧民数量为核心，积极引导过剩牧民进行产业转移，鼓励牧区牧民进行联合经营，提高生产效率，同时要建立生态补偿基金，为生态恢复和保护提供长效资金保障。

草原牧区;锡林郭勒草原;生态经济;生态补偿

为了加快草原的保护和恢复，近年来牧区普遍实施“草畜平衡”、“三牧(禁牧、休牧、轮牧)”、“生态移民”等政策，主要通过压缩畜牧业规模达到加快自然恢复的目的，取得了一定的生态恢复效果［1－2］。以锡林郭勒草原为例，当地政府根据不同区域的生态状况，将全盟规划为“四区、四带、十二环”。围封禁牧、沙地治理、围栏轮牧和退耕还草还林“四区”采取禁牧、休牧、划区轮牧等方式治理;在沿国道、省道的“四带”建设中分别建设带宽200－1 000 m，总长1 073km的绿色通道;以12个旗县(市)所在地为基点，对城区周围沙化草场实行围封禁牧，总计12万hm2。上述措施从2002年开始试点，到2003年全面实施。上述措施对草原的恢复和保护起到了积极作用，但是草原也是我国主要的畜牧业生产基础，在发展地方经济、保障牧民生活方面起着重要的作用，草原保护和恢复措施对经济社会的发展产生了较大的负面影响。主要原因是现有的草原恢复措施中，按照草场面积确定放牧牲畜数量，然后按照人口数量确定户均牲畜数量，直接减少牧民家庭牲畜总量。由于牧民家庭的收入来源与牲畜数量直接相关，牲畜数量的减少直接降低牧民的收入，导致了牧民生活水平下降，出现严重的返贫现象，贫困面不断扩大。以锡林郭勒草原为例，农村牧区贫困人口由八七扶贫攻坚结束时的5．2万人增加到24．2万人，占农牧业总人口的41．3%。锡林郭勒盟的畜产品加工业起步晚，加工业企业大都起步于2000年至2003年，正是草场退化最为严重的时期，现有的生态恢复措施进一步压缩畜牧业规模，直接影响当地畜产品加工业。从长远来看，草原牧区面临“加快经济发展和保障生态安全”的双重重任和两难选择，如何在保护草原不可替代的生态功能的同时，确保当地经济的健康发展以及社会和谐目标的实现，走出一条可持续的生态经济之路，促进生产功能与生态功能的协调统一，已经成为当务之急。

1 草畜平衡政策要以压缩牧区人口数量为核心，保证牧民收入水平

草原具有重要的生态功能，同时也是牧区经济发展和牧民收入的重要保证，必须寻找一条能够打破生态－经济恶性循环，促进草原牧区走上可持续发展的道路。本文从草原牧区生态保护和经济发展的特殊性出发，在理论和实践相结合的过程中，提出了实现草原牧区可持续发展的生态经济路径(见图1)。

传统的人口承载力把不引起土地退化作为前提，以土地食物产量为基础计算可承载的人口规模［3］。但是，随着经济和社会的发展，土地作为农牧民收入的重要来源，不应仅局限于解决吃饭问题，更重要的是要保证其必要的收入水平，解决农牧民的社会生活问题［4］。

目前草原牧区普遍实行的草畜平衡政策，主要以控制单位草原面积的牲畜数量为主。但是，牲畜的数量直接决定牧民的收入水平，要保证牧民收入水平不受影响，并有持续上升的空间，人均牲畜数量必须得到保证。为此，在草原面积及状况决定牲畜总量的前提下，牧区人口数量需要大规模缩小，以保证牧区牧民的收入水平。为了保证草原永续利用和牧民的发展需求，草畜平衡政策的实施，要以压缩草原牧区人口数量为核心，这是保障牧民收入水平和实现草原永续利用的核心，是草原牧区可持续发展的关键。具体方法是:根据草原生态系统的面积及生态状况，确定合理的载畜量，即现有的草畜平衡政策，根据单位面积人均实际收入和人均收入目标，确定单位面积合理的牧民数量。

图1 草原牧区可持续发展的生态经济路径框架图

以锡林郭勒草原为例:首先将锡林郭勒盟不同行政单位按照草原类型进行分区，根据草畜平衡政策大规模实施的2003年的数据，不同旗县草畜平衡载畜量要求以及不同类型草原单位绵羊单位的平均收入(见表1)，确定不同类型草原单位面积的平均收入;以牧民收入3 000元/人、5 000元/人、8 000 元/人、10 000 元/人的不同水平，计算人均草地面积(见表2)。

表1 锡林郭勒草原类型分区

基于上述人均草地面积的计算结果，根据锡林郭勒不同牧业旗县可利用草地面积(以锡林郭勒统计年鉴2004的数据为准)，计算在不同人均可支配收入的情况下各牧业旗县的牧区人口承载力，见图2。按照当时的草畜平衡要求和不同草原类型区单位绵羊单位的平均利润，锡林郭勒草原地区处于显著的牧民人口超载状态，即使在人均可支配收入3 000元的水平，全盟牧区人口平均超载1．7倍，而苏尼特右旗和镶黄旗人口超载3倍以上，为了保持牧民收入的持续增长，需要将超载的部分牧民进行生态移民。

表2 不同草原类型的人均草地面积(hm2/人)

图2 不同人均可支配收入情况下各牧业旗县的牧区人口承载力

但是需要指出的是对草原牧民的生态移民必须遵循循序渐进、因势利导、自主自愿的原则进行，作者对锡林郭勒草原地区300户牧民的生态移民意愿调查结果显示:58．3%的牧民愿意进行生态移民，46．2%的牧民不愿意参加，可以看出，牧民对生态移民政策仍然持保留态度。不愿意进行生态移民的原因中难以改变已有的生活习惯，不愿意离开自己生活的草场占绝大多数(34．8%)，认为围封转移后生活水平下降同样占相当大的比例(占28．6%)。

因此，生态移民政策必须制定长期的规划和诸多优惠政策和补偿措施，给牧民提供充分的信息，发挥牧民自主判断的权力。另外，建议配合草场管理考核办法，将生态环境恶劣地区提前搬迁，非土著蒙古族牧民提前搬迁，在移民搬迁中建议结合草场管理状况进行评判，草场管理差的牧户提前搬迁，不具备草场保护意识的牧户提前搬迁。

2 积极引导过剩牧民进行产业转移

经过草原人口承载力分析发现，当地在保证牧民可支配收入的不同水平下，牧民人口严重超载，为了草原的永续利用，过剩的牧民必须大规模转移到二、三产业，甚至受益区域，从而减少当地草原的人口压力。

2．1 旅游服务业

牧民向草原旅游服务业转移是最具潜力的转移方式，随着锡林郭勒旅游知名度的提升和草原旅游热潮的兴起，蒙古族优秀的传统民族文化，为当地的牧民参与旅游服务业提供了良好的契机。2．2 旅游产品加工业

经实地调查，当地的旅游产品尤其是手工装饰品，主要来自于外蒙古地区和西藏等地，当地自己的品牌和特色产品非常少，而旅游产品的手工或机械制作是劳动密集型产业，可以吸纳大量的牧民，同时更可以提高当地草原的知名度，促进旅游业的发展，形成良性循环，需要引起足够的重视。

2．3 文化娱乐业

锡林郭勒盟地区是蒙古族的聚居地，当地蒙古族人民能歌善舞，保持着传统的优良文化传统和风俗习惯，这在崇尚特色、热衷自然的现在，具有非常广阔的发展空间，当地具有文艺才能的牧民可以与目前的草原旅游的切合，一方面可以增加草原旅游的内容，另一方面可以发扬光大当地的文化传统，并且为部分牧民提供收入渠道。

2．4 畜产品深加工

当地畜产品加工主要集中在屠宰冷冻等初加工为主，甚至出现大量活羊出口，使当地处于产业链条的低端，大量的附加值被转移到其他区域，因此亟需提高畜产品的深加工力度，一方面可以极大地提高收入，另一方面可以消纳大量的过剩牧民。

3 鼓励牧区牧民进行联合经营

联合放牧［5］与单一家庭经营相比，是一种新型的小规模的联合经营模式，该模式可以降低牧民的放牧成本、减少生产设施和草原保护设施的重复建设投入，同时能够节约劳动力，提高劳动效率，加强牧民间彼此的沟通，并增加了联合经营群体与外界联系的机会。当前在锡林郭勒保护区已有牧民自组织起来，将相邻的草场联合起来，进行联合经营。对锡林郭勒草原地区300户牧民进行调查，263户牧民回答了是否愿意参与小规模联合经营模式的问题，其中144户(54．8%)牧民愿意参与该模式，119户(45．2%)牧民不愿意参加。因此可以看出该模式在锡林郭勒草原地区是一种很有潜力的方式，一方面可以提高牧民的生产效率，另一方面可以促进剩余劳动力的产业转移。

在这里需要指出的是，该模式建议是“自下而上”而不是“自上而下”的管理，这样牧民能对草场管理的问题作出自由的决策。政府可以提供必要的信息，让牧民了解相关的利益，同时也可以提供必要的补贴。许多研究者都认识到共同管理在全世界并不总是成功的，特别是在发展中国家［6］，但是基于锡林郭勒草原地区牧民家庭普遍存在草场面积小，难以实现轮牧等对草原恢复和保护效果明显，对牧民生产、生活负面影响小的草原保护措施，同时由于目前大部分牧民对该模式存在参与的意愿，可以在加强政府支持和适当管理的前提下，在部分地区试行。

4 建立生态补偿基金，为草原恢复和保护提供长效资金保障

现有草原恢复措施主要是通过改变当地牧民对草原生态系统利用的方式和利用的强度，保护和恢复生态系统的服务功能，当地牧民作为直接依赖草原生态系统的弱势群体，其生产和生活受到较多的负面影响，往往是生态保护措施的受害者。而草原生态系统提供的服务功能往往具有外部经济性，使不同主体受益。为了使生态系统能够永续利用，受益主体需要提供一部分资金，作为直接利用生态产品和间接利用生态服务的生态补偿资金，用来支持实施必要的生态保护措施，激励土地使用者采取可持续的土地利用方式［7］。

建议将中央财政纵向转移支付，区域对口支援、生态税费和专项资金以及绿色捐助等来源于政府、企业、国际组织等多种途径的草原恢复和保护资金统一建立生态补偿基金，按照生态保护和恢复的总体规划，统一划拨，减少中间环节，提高使用效率。生态补偿的标准要至少包括生态保护和恢复的建设成本、外部成本以及保障牧民收入水平的发展成本三个基本内容。以锡林郭勒草原为例，为保障当地生态保护与经济发展的长效性，建议国家提供补偿资金18．5亿元，当地政府提供配套资金2．9亿元，京津唐等受益地区提供2．9亿元，受益产业提供2．2亿元，其他途径如公众支持、非政府组织及国际组织支持2．0亿元。

5 草原牧区生态经济可持续发展保障措施

5．1 健全草原监测管理信息平台

要实现草原牧区的可持续发展，合理地保护和利用草原，就必须及时监测草原的动态变化，及时了解草原资源的全面、详实的信息，为草原的科学管理提供决策依据。草原牧区必须首先加快建立健全草原的监测管理信息平台，将计算机技术与实地监测相结合，及时掌握草原动态、分布面积与变化规律，依据监测结果，调整草地利用强度与管理办法，分析草地生产能力动态变化，核定适宜载畜量与现实载畜量，及时发布草原监测信息，为调整畜群结构、储备饲草料、防范自然灾害提供科学依据，不断提高草原保护和建设利用的能力。

5．2 实行绿色政绩考核制度

在以GDP为导向的政绩考核办法的驱动下，由于财政体制和要素价格扭曲，不少地方政府投入大量资源进行城市建设的“形象工程”和重化工业的“政绩工程”，由此走上了靠投资、拼资源、损环境的粗放增长方式，在锡林郭勒地区也存在上述问题。而“绿色”政绩考核制度，将生态保护和污染控制作为考核地方政府政绩的重要指标，促进地方政府增强环境意识和严格环境执法。走出GDP崇拜的误区，淡化单一的对GDP增长速度的追求，既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标、资源指标和生态环境指标。要充分考虑自然的承载能力和承受能力，建立和维护人与自然相对平衡的绿色政绩考核制度［8］。

5．3 发扬和传承蒙古族优良的传统文化

在长期的游牧过程中，蒙古族人民创造了丰富的保护和利用草地资源的民族风俗、生态禁忌以及具体的经验和方法［9］，起到了协调自然与人的关系和保护自然资源、草原生态环境的良好作用。但是在社会主义市场经济大潮的冲击下，已有很大程度的弱化，仅有部分得以保存。一些传统的、富有浓厚生态特征的民族文化，一旦与现实发生激烈的冲突和对立时，有时则显得不堪一击。为此，在制定具体的经济战略和发展规划的过程中，应充分考虑到蒙古民族文化中的生态意识、生态特征，继承和弘扬这些习俗和禁忌中的积极因素，使其在草原地区可持续发展过程中发挥重要作用。

［1］吴精华．中国草原退化的分析及其防治对策［J］．生态经济，1995(5):1－6．

［2］李世东．中国生态状况报告2005［M］．北京:科学出版社，2006．

［3］陈百明．中国农业资源综合生产能力与人口承载能力［M］．北京:气象出版社，2001．

［4］邵晓梅，张洪业．鲁西北地区现状农业土地资源劳动力承载力模拟［J］．自然资源学报，2004，19(3):324 －330．

［5］Neeta Bijoor，Wenhun Li，Qian Zhang，et al．Small-scale eco-management for the sustainable use of Xilingol biosphere reserve，Inner Mongolia［J］．Ambio，2006，35(1):25 －29．

［6］Kellert S R，Mehta J A，Ebbin S A，et al．Community natural resource management:promise，rhetoric and reality［J］．Soc．Nat Resour，2000，(13):705 －715．

［7］王欧．退牧还草地区生态补偿机制研究［J］．中国人口·资源与环境，2006，16(4):33 －38．

［8］杨光梅，闵庆文，李文华．我国重工业化发展趋势的生态经济学思考［J］．生态经济，2005，(10):24 －27．

［9］李笑春，陈智，刘敏，等．生态意识变迁的考察与草地畜牧业可持续发展——以内蒙古锡林郭勒退化草地为例［J］．中国人口·资源与环境，2004，14(4):93 －97．

Ecological Economic Path for Sustainable Development in Pastoral Areas

YANG Guang-mei
(Shanghai Academy of Development＆ Reform，Shanghai 200032，China)

The pastoral areas shoulder the dual task of economic development and ecological protection．This paper discusses the ecological economic path for the sustainable development in this area．It demenstrates that the grassland-livestock policy should focus on the reduction of the total amount of herdsmen，encourage surplus herdsmen to transfer to other industries and herdsmen on the grassland to apply joint operation to improve productivity．Ecological compensation fund is important in guarenting the effects of grassland recovery and protection．

pastoral area;Xilingol Steppe;ecological economy;ecological compensation

F062．2

A

1002－2104(2011)03专－0444－04

2010-12-08

杨光梅，博士，主要研究方向为生态经济与可持续发展。

国家科技支撑资助项目(编号:2006BAC08B06)。

(编辑:李 琪)