赵 超 徐向舟 李美娟 许士国

(大连理工大学水利工程学院，辽宁大连116024)

城市雨水利用激励措施研究

赵 超 徐向舟 李美娟 许士国

(大连理工大学水利工程学院，辽宁大连116024)

城市雨水利用最突出的效益是其生态、社会效益，因而通过政府部门出台相应的激励措施，有利于城市雨水利用的实施和推广。本文综述了国内外雨水利用激励措施方面的研究成果，并以大连市为例，根据雨水利用的成本和效益分析，提出相应的雨水利用激励措施，即:以补贴为主，兼顾其它经济手段;对于不同组织模式，采用相应的激励措施。同时提出:激励措施的制定应与雨水利用技术和管理水平相适应，并应在城市雨水利用开展过程中加强多职能部门之间的合作。研究结果可为我国城市雨水利用的实施推广提供参考。

城市雨水利用;效益分析;补贴;大连市

由于全球范围内水资源紧缺和暴雨洪水灾害频繁，国内外许多国家开展了不同规模的城市雨水利用研究。雨水利用最突出的效益是社会性或公益性效益，只有大范围地推广应用雨水利用技术才能最大化地实现其综合效益。然而因为工程建设单位所关注的雨水利用直接经济效益相对较小且投资回报周期较长，投资者自身的积极性一般不是很高，所以在推广应用中存在一定的困难［1－2］。

1 国内外研究现状

城市雨水利用是一项复杂的系统工程，不仅需要技术支持，也需要法律、行政、经济等配套措施来保障雨水标准和技术的实行［3］。

1．1 补贴措施

现金补助是政府推广雨水利用的一种重要激励措施。日本是近代最早实施雨水利用工程的国家之一。1996年日本东京都墨田区开始建立墨田区促进雨水利用补助金制度［4］，对在墨田区内设置雨水利用储存装置的单位和居民实行补助。补助金制度的有效实施有效地推动了日本的雨水利用。目前，日本对城市雨水利用虽无硬性规定，但国家和地方政府都大力支持和鼓励雨水项目，并发布相关的资助制度和政策，各县(相当于我国的省)市的政策不统一，一般是根据项目的具体内容和规模，给予一定比例的补助，补助率可达到总投资的1/3－1/2［5］。

韩国首尔市广津区城市建筑委员会制定了一项雨水利用激励性计划，对安装雨水收集利用系统的用户给与一定的支持与鼓励:业主可以根据其所安装的雨水收集利用系统的不同用途，获得比原来多5% －20%不等的建筑面积［6］。韩国Kyoungki省最近也通过了一项法律，规定各城市可以根据当地的雨水利用情况制定法规来降低自来水水费。在Eiwang市、Paju市和Anyang市，进行雨水收集利用的业主使用自来水的费用为原来的65%［7］。美国芝加哥市在绿色屋顶计划中，对于建筑屋顶上的建造绿化面积比例高于50%或者2 000ft2的开发商提供“密度奖金”;居民还可以通过安装集雨桶、植树等方法来获得直接的现金补贴［8］。

我国北京现行的关于雨水利用的政策涵盖了法律、经济、行政、技术、宣传与教育等几个方面，且已经初步形成框架，北京市已经实行的经济手段主要包括补助、罚款和减免制度。在实际执行过程中，由于雨水利用尚处在发展初期，采取的激励措施主要是发放补助，其它经济手段运用得很少。在北京，虽然一部分投资规模较大的雨水利用工程项目可以得到政府30%的财政资助［9］，但对于更大规模的雨水利用工程项目，30%的财政补助很难得到保证，绝大部分资金为建设单位自筹，这也在很大程度上制约了城市雨水利用的发展。

1．2 干预措施

通过征收雨水排放费等方法促使社会推广雨水利用的干预措施已被部分国家采用。干预措施具备便于操作、可减少政府投资压力、易与其它经济激励手段结合使用等特点。德国许多城市根据生态法、水法、地方行政费用管理条例等规定，制定了各自的雨水排放费用征收标准，并结合当地的降水状况、业主所拥有的不透水面积，计算出应缴纳的雨水费，由相应的行政主管部门收取。征收的资金主要用于雨水利用项目的投资补贴，以鼓励雨水利用项目的建设。美国华盛顿特区的雨水费和雨水基金由2000年的雨水许可执行法案确定。费用结构包括三大成分:一是向居民用户征收的每季度1．75美元的固定费用;二是向商业用户和联邦、市政机构征收的基于饮用水流量的费用，即每单位饮用水水费的2%;三是向多单位家庭住宅征收基于饮用水流量的费用，即每单位饮用水水费的1．4%［8］。这项费用对于基金资金的募集富有成效，但是缺陷在于征收标准固定或者基于饮用水的流量，并不是真正的使用费，缺乏和雨水径流量的直接联系。为了更好地发挥经济激励的作用，雨水排放费结构调整的趋势是把排放费数额和不透水区域面积、土地类型等因素联系起来，把用户对雨水的实际或潜在影响进行量化，对用户行为进行引导。比如马里兰州对单独居民住户每年征收24美元的固定费用，但对于商业建筑和复合民用建筑，就按照实际的不透水区域面积进行征收［8］。雨水排放费的征收有力地促进了雨水处置和利用方式的转变，对雨水管理理念的贯彻和新技术的推广都起到了重要的作用。

我国传统的雨水管理政策主要以排放为主，近年来随着雨水利用事业的发展，北京等部分城市出台了如雨水利用“三同时”(即新建项目雨水利用工程与主体工程同时设计、同时施工、同时使用)、补助、罚款等一系列政策，促进了雨水利用项目的建设，但相对于技术发展而言，政策研究还相对薄弱，需要提出更加完善的雨水管理政策。李俊奇等［10］以北京城区为例，建议现阶段北京城区污水排放费与雨水排放费的单价比例宜为1:(1～2)。由于各城市的雨水利用情况和经济社会发展状况不同，因此在具体操作过程中各城市可以根据自身的实际情况制定相应的雨水排放制度。

2 城市雨水利用激励措施建议

2．1 雨水利用成本和效益分析

2．1．1 雨水利用的成本

雨水利用的成本［5］主要包括雨水利用工程的投资和雨水利用工程的运营和维护成本。雨水利用工程的投资是指用于建造构筑物、购置设备等发生在工程建设阶段的一次性费用，一般包括土建工程费、设备购置及其安装工程费、设计咨询费等。可以按照当地概预算或类似工程进行计算，也可根据费用模型分析计算。雨水利用工程的运营和维护成本是指维持工程正常使用所发生的人工、材料消耗等所需要的费用，一般包括动力费、维护费等几部分。

2．1．2 雨水利用的效益

雨水利用的效益通常包括经济效益、生态效益和社会效益。在城市地区，雨水贮蓄多用于卫生、消防、备用水源、环境绿化、地下水补给、景观用水等方面。本文主要从用户、政府和环境等角度来分析大连市雨水利用的效益，具体的各项效益详见表1。从表1中可以看出:不论是对于用户，还是对于政府和环境，城市雨水利用都具有显著的效益;对于普通用户，城市雨水利用效益一般表现为直接的经济效益，而对于政府和环境，城市雨水效益则多表现为社会效益、生态效益等间接效益。按径流量占总降水量35%计算，大连市中心城区实施雨水利用工程以后，每年可有效利用的雨水资源将达到8 500万m3，通过雨水利用设施每年将获得9亿元左右的综合效益［11］，其中多表现为社会效益和生态效益。

2．1．3 雨水利用的成本－效益分析

成本效益分析常被政策分析家用来评估一项公共投资是否符合经济效率的要求，也即从社会是一个整体的观点，来考虑、比较所有与计划相关的成本和效益，最后获得一个净效益最大化的计划供政府决策参考。成本效益的定量分析采用寿命期内雨水系统的总效益现值(E)和寿命期内雨水利用工程的费用现值(P)的比值α，称为“效益系数”。α＞1．0，表明寿命期雨水利用项目的总效益大于总成本，项目可行;反之，不可行。E和P的计算公式如下［5］:

式中:P和E的单位均为元;I为雨水利用工程的固定总投资(元);C为雨水利用工程的年运行成本(元/年);i为折现率(%)，参照水利部2001年颁布的《雨水利用工程技术规范》中的一般规定，折现率取7%;n为雨水利用工程的设计寿命，此处取30年;B为雨水利用工程的年均总效益(元/年);α为成本效益系数。

2．2 激励措施探讨

大连市是我国最严重的缺水城市之一，人均水资源占有量约为655m3，为全国人均地表水占有量的1/4。从2003年初开始，大连市就提出要充分利用雨水资源。与此同时，大连市还采取了财政拨款、以奖代补等形式，对重点及面上的集雨工程进行补助，并且出台了一些优惠激励政策，吸引并鼓励外商、企业及个人投资建设城乡集雨工程。在一系列政策的支持下，大连市雨水利用取得了较快的发展，但是已有的一些雨水激励措施内容不够具体而且操作性不强，具体表现在投资渠道整体单一、建后运营费用无来源、价格和税收体系空缺等方面，需要进一步的补充和完善。严格细致的奖惩制度和技术规范加上配套的资助措施是城市雨水利用快速普及的关键，而过分地强调政府补助又会导致投资依赖心理加重。鉴于此，本文针对大连市雨水利用激励措施提出了如下几点建议。

2．2．1 以补贴为主，兼顾其它经济手段

目前，大连市的雨水利用还处于发展初期，政府激励措施还不够完善。从整个雨水利用的基本建设成本，以及以后的雨水处理成本来看，很有可能雨水利用的价格要高于自来水的价格，这样在经济上就没有什么优越性来鼓励人们使用。在这个阶段政府相关部门宜以补贴为主，一方面可以提高开发商开展雨水利用设施建设的积极性;另一方面能够解决雨水设施建成后，运行费用来源渠道少的困难，维护其正常运行，促进雨水利用设施的高效利用。补贴制度的制定可综合考虑如下几个因素。①雨水利用的成本和效益。建议分别从用户、政府和环境角度对雨水利用的成本效益进行定量分析，当成本效益系数α＞1．0时，这样做既可以让用户在利益驱动下自筹资金建设集雨利用系统减轻政府的财政负担，又能够为政府相关部门制定雨水利用政策提供决策依据。②大连市的经济和社会发展状况。补贴制度的制定应参照当地的经济社会发展状况和物价水平，补贴幅度过大或偏小都将不利于雨水利用的长期开展。③雨水利用的规模。根据雨水利用设施的规模结合实际观测的回用雨水量进行补贴，需要考虑绿地下渗面积、透水路面、广场面积、蓄水池的容积、每年实际的收集雨量等因素。④资金来源。为确保雨水利用补贴有稳定的资金来源，可参考德国的做法，对雨水利用项目惠及区域内的居民或单位收取雨水利用费，结合政府资金补贴给雨水利用建设管理单位。

表1 城市雨水利用效益

与此同时，还应兼顾其它经济手段:①对大连市雨水排放费征收标准的激励力度和公众的承受能力进行全面调查，制定出切实可行的雨水排放制度;②拓宽融资渠道，鼓励和吸引社会资金和外资投向城市雨水利用项目的建设和运营，快速推动大连市雨水利用产业化;③对开展城市雨水利用的工程提供低息或无息贷款，对按标准建设雨水利用工程并保证正常运行的单位，可按适当的比例对其进行奖励或补贴;④在整个雨水交易过程中，都以小区物业管理部门为交易主体，充分利用价值的杠杆作用，制定合理的雨水利用价格，促进大连市雨水交易市场的形成。

2．2．2 对于不同组织模式，采用相应的激励措施

根据大连市实际情况，可根据雨水利用工程的承担者，将该项目分成不同的组织模式，并针对不同的模式，采取相应的激励措施。如对于公共绿地和道路、广场、停车场雨水渗透利用模式，政府应加大投资建立城市雨水利用示范区，以实例的方式引领和推动城市雨水利用的全面开展;对于居民小区、民营企业单位等承担的雨水利用设施，政府应给予相应的补贴;而对于政府机关、学校等公共团体的雨水利用装置，除了经济补贴之外，政府还应出台相应的硬性政策要求其进行雨水利用。雨水利用的补贴标准，可根据该项目的成本－效益综合评价，由可定量计算的生态、社会效益作为政府补贴金额主要计算依据。

2．2．3 加强多职能部门之间的协作

城市雨水利用从表面上看属于水务的开发与管理范畴，实际却涉及气象、地质、城建、环保、园林等领域，具体实施时要与城市建设、市政管理、节水、建筑设计、环境和园林等部门合作。目前大连市中心城区的雨水利用还处于示范工程阶段，大连市应进一步加强建立各职能部门间的联动机制，既要明确各自的职责，又要加强各部门间的信息沟通，促进雨水利用的有效开展。

2．2．4 激励措施的制定应与雨水利用技术和管理的水平相适应

雨水利用在国际上也是近20年才发展起来的新生事物，其制度、技术和管理上都存在着很多的不足。在理论研究方面要充分利用大连市高校集中，人力、技术资源雄厚的特点，发挥地方和高校两个积极性，蓄积大连市雨水利用的技术力量。同时，政府相关部门应根据城市排水体系的特点，增加相应税收，完善税收体系。通过税收管理建立雨水利用的财政资金体系，保障雨水利用的发展。实践证明，只有将技术创新、制度变革、科学管理有机结合起来，大连市才能够有效地推广城市雨水利用，促进水资源优化配置。

3 结论

(1)城市雨水利用最突出的效益是其生态、社会效益，应充分考虑雨水利用的成本和综合效益，并结合当地的经济和社会发展状况以及雨水利用的规模，制定出科学、合理的补贴制度。

(2)我国城市雨水利用普遍还处于发展初期，政府激励措施宜以补贴为主，兼顾其它经济手段。此外，对于不同的雨水利用组织模式，政府管理部门应采取相应的激励措施。

(3)城市雨水利用是一个复杂的系统工程，在城市雨水利用开展过程中应加强多职能部门之间的合作，将技术创新、制度变革、科学管理有机结合起来，从根本上推动城市雨水利用的发展。

(编辑:王爱萍)

［1］Ghisi E，Oliveira S．Potential for Potable Water Savings by Combining the Use of Rainwater and Greywater in Houses in Southern Brazil［J］．Building and Environment，2007，(42):1731 －1742．

［2］左建兵，刘昌明，郑红星，等．北京市城区雨水利用及对策［J］．资源科学，2008，30(7):990－998．

［3］王思思．国外城市雨水利用的进展［J］．城市问题，2009，(10):79－84．

［4］Furumai H．Rainwater and Reclaimed Wastewater for Sustainable Urban Water Use ［J］．Physics and Chemistry of the Earth，2008，(33):340－346．

［5］车伍，李俊奇．城市雨水利用技术与管理［M］．北京:中国建筑工业出版社，2006．

［6］Kim M，Han M，Kim K．Innovative and Multipurpose Rainwater Management:Ordinance and Practice in Seoul Metropolitan Government，Korea．［2007 － 8 － 21］．http://www．hidro．ufcg．edu．br/twiki/pub/Chuva Net/13thInternational Conferenceon Rainwater Catchment Systems/Kim．pdf．

［7］Han M，Park J．Rainwater Management in Korea:Public Involvement and Policy Development．［2005 －6 －10］．http://www．env．t．u － tokyo．ac．jp/furumailab/crest/workshop05/june10am_1．pdf．

［8］王明远，黎颖露．美国城市雨水污染法律对策及其对我国的启示［J］．中国人口·资源与境，2009，19(5):136－142．

［9］殷波．城市雨水利用探讨［J］．工业安全与环保，2008，(8):50－51．

［10］李俊奇，曾新宇，鹿佳明，等．城市雨水排放费征收标准的量化方法探讨［J］．中国给水排水，2008，24(10):1－6．

［11］张晓昭．大连市启动中心城区雨水资源利用工程．［2009－06－04］．http://www．lnnews．net/html/2009/06/04/88692．html．

Suggested Policy for Encouraging Urban Rainwater Utilization

ZHAO Chao XU Xiang-zhou LI Mei-juan XU Shi-guo
(School of Hydraulic Engineering，Dalian University of Technology，Dalian Liaoning 116024，China)

Establishment of rules and regulations with incentive programs can effectively promote urban rainwater utilization(URU)，for most prominent benefits of URU are ecological or social benefits．This study reviews the past and current incentive measures of URU in China and abroad，and then presents the appropriate encouraging programs based on the cost-benefit assessment of URU as a case study in Dalian City．The suggestions are shown as follows:① to take subsidy as the main economic initiative;and②to adopt the corresponding encouraging programs according to different rainwater utilization modes．Simultaneously，the incentive measures should be adapted to the techniques and management of rainwater utilization and the cooperation of different governmental departments should be strengthened in URU．The research results may provide scientific references for URU in other cities．

URU;benefit analysis;subsidy;Dalian city

TV213．4

A

1002－2104(2011)03专－0408－04

2011-01-18

赵超，硕士生，主要研究方向为水土保持。

徐向舟，博士，副教授，主要研究方向为水土保持、水环境治理等。

中央高校基本科研业务费专项基金资助(编号:DUT10RW314);教育部科学技术研究重点项目(编号:108035);水利部黄河泥沙重点实验室开放课题基金(编号:2009002)。