王 亮 刘卫东 余金艳

(1．中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101;2．中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室，北京100101;3．中国科学院研究生院，北京100049)

福建龙岩可持续发展实验区规划探讨及实践

王 亮1，2，3刘卫东1，2余金艳1，2，3

(1．中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101;2．中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室，北京100101;3．中国科学院研究生院，北京100049)

可持续发展实验区总体规划是区域规划的一种特殊类型。通过对可持续发展实验区及其总体规划的理解和认识，文章指出地方可持续发展实验区总体规划的编制思路应当回归到“问题指向型”的出发点上来。规划编制思路应当紧密结合宏观经济发展环境、社会事业新要求以及全球环境变化压力等背景，从地区人地关系的突出问题入手，制定实验区可持续发展战略，并通过重点项目落实到规划实施中，使可持续发展实验区总体规划体现实验、探索、示范、创新的作用。文章以福建龙岩可持续发展实验区总体规划编制的实践经验为例，对规划编制思路进行探讨。

可持续发展实验区;总体规划;问题指向;龙岩

规划工作是寻求决定未来行动的重要工作，它的一个突出特点是前瞻性［1］。可持续发展实验区总体规划是区域规划的一种特殊类型［2－3］，是近年来伴随着可持续发展实验区建设而产生的地区发展指导说明书，它不仅要具备前瞻性，还要体现可持续性，并反映地区特有的和阶段性的问题。我国在可持续发展实验区总体规划(以下简称“实验区总规”)编制过程中，目前仍存在着规划深度不够、难以反映地方特色，追求面面俱到、重点不突出，与社会经济发展规划雷同等问题，不能很好地为地方实施可持续发展战略提供指导。主要原因在于，实验区总规缺乏专门的编制力量，相关规划研究成果较少［3－6］，容易受到其他类型规划的影响。

本文在福建省龙岩市国家级可持续发展实验区规划研究的基础上［7］，结合影响我国地方可持续发展的新因素，对实验区总规的特点、方法论以及思路定位进行探讨，以期达到抛砖引玉之效。

1 影响地区可持续发展的新因素

1．1 宏观经济形势变化

2008年出现的国际金融危机使我国长期以来形成的依靠外需带动的经济增长模式存在的问题显现出来:外贸加工型经济无法保持持续增长;劳动力的低价格导致人民收入落后于经济增长，直接影响内需扩大;低技术含量、低附加值的产品生产阻碍了产业升级和技术创新等。在这样的形势下，必须把经济增长建立在内需的基础上，积极优化调整现行产业结构，转变粗放型的生产方式，才能增强经济发展的协调性和稳定性。这不仅是今后一个时期我国经济发展的主旋律，也给地方可持续发展建设提出了新要求。

1．2 注重社会公平

效率与公平是人类社会所追求的两个基本价值目标，也是全面建设小康社会所必经的两个价值目标。一方面，全面建设小康社会要实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番，这就要求大力发展社会生产力，把提高经济效率放在重要地位。另一方面，全面建设小康社会也需要公平合理的分配制度和稳定和谐的社会环境，要求注重社会公平，使全体人民共享改革发展的成果。传统的“效率优先，兼顾公平”的发展方式已经不足以保障社会和谐发展。这要求社会经济的可持续发展必须更加重视“公平”问题，并应在实验区总规中积极体现出来。

1．3 全球环境变化的压力

全球环境变化的压力给可持续发展提出了新课题。以全球变暖为标志的气候环境变化是国际社会普遍关心的重大问题。为防止全球气候发生不可逆转的恶化，《联合国气候变化框架公约》把控制和削减人为温室气体的排放作为首要的目标。在快速发展中，我国将面临越来越大的国际压力。淘汰“高污染、高耗能、高耗水”的产业已成为可持续发展的必然选择。发展循环经济，开发新能源、促进节能减排也成为促进地方可持续发展的重要手段。

2 实验区总规的深入认识及其方法论基础

2．1 实验区总规与其他规划的关系

实验区总规和其他类型空间规划具有相似特点，它们都是对地域空间发展进行有针对性的战略部署，但存在根本的差别。

区域可持续发展规划是寻求区域经济、社会、资源的均衡与协调的规划，对区域的可持续发展方向进行宏观指导。而实验区总规需要在前者的指导下针对实验区自身发展，除了地域范围的限制之外，还要具有创新性和探索性，为其他类似地区实施可持续发展战略提供范例。

地方社会经济发展规划是各级政府在一定条件下对未来经济社会发展进行预测、指导和管理的综合规划，以及政府工作的框架和目标，具有较强的“战略性、宏观性、指导性和超前性［10］”。它与实验区总规之间是相辅相成的关系，但实验区总规需要将前者制定的目标具体化和方案化，强调战略内容的可操作性。因此实验区总体规划必须突出重点，解决实验区发展的“瓶颈”问题，通过具体项目实施起到探索和示范的作用。

城市总体规划等法定规划具有严格的技术标准，阐述的主要是政府的工作范畴和管制措施。重点用于解决城市空间发展方向和要素优化布局等问题，同时也是落实可持续发展思想的过程［8］。但是城市总体规划、土地利用规划等不能系统地讨论地方可持续发展面临的问题和解决方案。而实验区总体规划也没有相应的技术规范和标准，不同类型的实验区，其规划思路、方案和突出的重点等均可能存在差异。

地方生态建设规划和环境保护规划是专项规划，两者与实验区总规具有直接的关系，但其所针对的是地方可持续发展面临的某些特定部门和特定问题，不能全面地反映出实验区面临和亟待解决的重点问题。

2．2 实验区总规的特点及定位

可持续发展实验区总体规划是是由政府主导制定的、由社会各界共同参与实施的行动纲领，是在一定空间尺度和时间范围内对实验区进行总体部署和安排的特殊区域规划［3］。虽然不同类别实验区规划的重点和规模不尽相同，但是其最终目标是一致的:它是一个地方实施可持续发展战略、贯彻落实科学发展观和“五个统筹”的综合性和基础性的工作框架。规划理念上，它们都强调以人为本，侧重地方长远发展的可持续性;规划目标上均具体到某一时间框架下可评估的行动和任务;规划过程强调多方参与性;规划方法都侧重于具体行动方案。

在新的外部环境影响下，它不仅要适应可持续发展提出的基本要求，更要在科学统筹发展的基础上深刻结合地区的发展阶段和存在问题，着力解决实验区经济社会发展特有的和阶段性的瓶颈问题，形成创新机制，使其起到实验、探索、示范、创新的作用。因此，实验区总规应当归结为“问题指向”型的规划。

2．3 实验区总规的方法论基础

可持续发展实验区旨在依靠科技进步，机制创新和制度建设，全面提高实验区的可持续发展能力，探索不同类型地区的经济、社会和资源环境协调发展的机制和模式，为不同类型地区实施可持续发展战略提供示范［4－5］。从“问题指向”的定位出发，可持续发展实验区总体规划的方法论基础在于人们对可持续发展和地区人地关系的认识，从而剖析实验区面临的特有的和阶段性的问题。

可持续发展理论是指导实验区总规的理论基础。可持续发展思想是一种发展观，是对传统工业化文明的反思。需要认识到可持续发展并非不要发展，而是要注意经济增长与社会发展、资源环境的协调发展模式。

地理学“人地关系”研究为实验区总体规划提供了重要支撑［12］。“人地关系地域系统”的理论视角认为，在人类作用于自然环境的强度和范围越来越大、因而越来越强烈地改变着自然结构和社会经济结构的时候，地球表层系统中两大类要素相互作用——“人”和“地”的关系，成为地球表层系统中的最值得重视的主要关系［1，12］。而“人地系统”研究通过分析系统要素相互作用机制与演化趋势，来诠释地区可持续发展面临的问题和地域系统的演化方向，从而确定特定空间单元的主体功能，优化并协调各系统各环节各部门之间的发展平衡。

3 实验区总规编制思路的重点

基于影响因素分析和实验区总规的深入认识，本文认为，进行规划编制应在原有的内容框架上，从“可持续发展观”和“人地关系地域系统”的方法论基础出发，遵循“问题指向”型规划的思路和方法，有针对性地解决实验区特有的和阶段性的问题，如图1所示。

3．1 问题诊断

可持续发展实验区总体规划思路的首要工作是正确诊断地区人地关系及其突出矛盾。首先，在于深入分析实验区自身的发展条件和发展阶段，不同的发展阶段下，人地关系各不相同，地方可持续发展的主要矛盾是不同的。其次，要在更大区域尺度上透视实验区自身特点，明确实验区的空间层次，深入分析其类型特征及其问题焦点，并从本区域的人地关系基础出发，确立实验区的示范功能和探索的视角。需要注意的是，不能把宏观层次的问题直接当作地区的可持续发展问题。此外，不能局限于对当前的阶段性对地区瓶颈问题制定规划目标，应当紧密结合新的影响因素和地区所处的长远发展战略目标进行定位。

3．2 战略定位

实验区总规思路重点的第二项任务是确定下一阶段的可持续发展战略定位及发展方向。可持续发展实验区的定位是根据地方的发展条件、方向与目标，对其工作重点、实验内容乃至建设过程进行全局和高层次的谋划与布局［3］。从长远来看，其战略是纲领性、战略性，有时甚至是政治性的地区“共同理想”［2］。在发展战略中重点明确实验区内的功能定位及各部门职能范围，并前瞻性地体现下一阶段可持续发展建设的目标。同时，城市的经济活动为城市以外地区服务的部分是其得以发展的主要动力［13］，因而实验区的发展战略不仅要立足于自身的内部建设，更要联系到更大区域尺度的发展背景。

图1 “问题指向”型规划编制思路的过程及重点

3．3 设定具体项目

第三项工作是从具体项目出发，深化发展内容。可持续发展实验区建设是一项具有探索性和实验性的工作，它通过具体项目建设落实总体规划的战略部署，协调实验区人地关系有序发展。项目的设定应具备优先性和时序性，依据实验区对可持续发展目标实现的紧迫性要求和地方的发展能力而定。其规划项目设定应当在发展战略指导下，根据不同类型实验区的特点和实验区的各个主体进行设定。一般集中在以下几个领域:经济发展方面、资源环境方面、社会发展、科技创新、人口与人口素质等。项目的设定必须合理评估地方可以投入的能力和当时的技术经济水平，合理地按时落实。需要指出的是，实验区的建设的具体项目设定不需要面面俱到，但必须突出解决实验区特有的和阶段性的问题，并发挥地区特有的、能够促进可持续发展的优势特色，不能单纯地列举地区的优势项目，回避劣势领域，更不能将其误解成为地方或部门设立项目、发展经济的手段。

4 福建省龙岩市可持续发展实验区总体规划思路重点

福建省龙岩市于2009年4月被批准为国家可持续发展实验区。在其总体规划编制过程中，项目组尝试了“问题指向”型的思路方法。

4．1 地区概况

龙岩市位于福建省西部，下辖五县一区一市，2008年末全市常住人口为277万人，市域总面积19 050km2，素有“八山、一水、一分田”的说法，以山地林地为主，水资源、矿产资源、森林资源丰富［7］。龙岩地处沿海地区与内陆腹地的结合部，是海峡西岸经济区的重要组成部分。

龙岩经济发展处于工业化加速时期，但是地区人口、资源环境和社会经济发展亟待有效地统筹协调［7］。其突出问题主要表现在以下方面:经济发展缺乏科学发展观的指导，过分依赖资源开发，造成产业结构不合理，形成巨大的环境代价，经济建设与环境之间矛盾突出;社会发展相对滞后，城市化水平较低，城乡差异较大，农村公共服务水平低下，严重制约着龙岩社会事业和谐发展;受自然条件的制约，耕地资源缺乏，造成人地关系紧张。此外，交通基础设施的不足制约着区域内外的经济联系和地区的持续发展。

4．2 战略定位

龙岩应着重建立一套比较完善的可持续发展决策体系和决策机制，探索一条可持续发展的新型工业化道路，使之成为革命老区和沿海山区可持续发展的模范。

从内部职能来看，分为三个层次。经济发展方面，主动发挥地区优势企业的创新能力和自然资源的条件，将龙岩建设成为循环经济的创新基地、矿产资源和水土保持的示范基地、社会事业和谐发展的实验区以及革命老区和沿海山区可持续发展的模范基地。社会事业方面，规划保障各项社会事业全面发展，并建立起较完善的社会保障体系，城乡基本公共服务达到全国平均水平。资源环境发展方面，规划建立起行之有效的环境治理和生态保护补偿机制，使敏感生态区得到严格保护，建成国家园林城市，使人居环境明显改善［7］。这样的战略功能定位明确了龙岩可持续发展的基础。

从实验区对外职能来看，总体规划将实验区定位为“生态经济枢纽”、“海峡西岸经济区的重要增长极”，沿海发达地区产业梯度转移的承接基地，优质农副产品供应基地、资源供应基地、劳务输出基地和闽南沿海发达地区群众旅游休闲的“后花园”，明确了龙岩可持续发展的宏观走向。

4．3 项目领域简介

根据上述思路原则，在总体规划中对龙岩市特色的农业及其产业化、产业集群建设、优势资源开发，以及亟待解决的交通资源环境压力、社会事业建设、科技硬件设施及服务体系建设等问题进行集中分析并进行针对性的项目设定，具体请参见《福建龙岩可持续发展实验区总体规划》。

5 总结

可持续发展实验区总规是地方可持续发展实验区的建设指南。随着我国经济的快速发展，新的宏观背景为可持续发展建设提出了新问题，以新的视角来编制实验区的总体规划已经十分迫切。而针对这些新因素，实验区总规应当深入结合可持续发展观和“人地关系地域系统”的方法论，从“问题指向”出发，突出实验区规划建设的特点和模式。其思路重点应当集中在实验区的问题诊断、战略制定及具体项目设定三个方面，《福建龙岩可持续发展实验区总体规划》为这种思路提供了一个很好的模板和范式。因此，问题指向型的规划作为一种针对性较强的规划模式，应当更多地应用到可持续发展实验区总体规划的编制实践中，使实验区起到实验、探索、示范、创新的作用。

(编辑:刘照胜)

［1］刘卫东，陆大道．新时期我国区域空间规划的方法论探讨——以“西部开发重点区域规划前期研究”为例［J］．地理学报，2005，60(6):894 －902．

［2］科学技术部农村与社会发展司等．中国地方可持续发展规划指南［M］．北京:社会科学文献出版社，2006．

［3］班茂盛，方创琳，等．县域可持续发展实验区总体规划编制的思路与实践——以浙江省诸暨市可持续发展实验区为例［J］．规划师，2008，24(5):41 －45．

［4］科学技术部农村与社会发展司等．中国可持续发展实验区的探索与实践［M］．北京:社会科学文献出版社，2006．

［5］科学技术部农村与社会发展司等．中国地方可持续发展特色案例［M］．北京:社会科学文献出版社，2007．

［6］邵爱云，方明．生态小城镇规划探索——以安徽省淮南市毛集实验区规划为例［J］．小城镇建设，2004，(12):8 －10．

［7］龙岩市人民政府，中国科学院地理科学与资源研究所．福建龙岩可持续发展实验区总体规划［M］．2008:10．

［8］吴良镛．城市世纪、城市问题、城市规划与市长的作用［J］．城市规划，2000，24(4):17 －21．

［9］Dicken P．全球性转变［M］．刘卫东，等译．北京:商务印书馆，2007:1－27．

［10］徐从才．社会主义市场制度下经济社会发展规划问题研究［J］．经济学家，2005，(3):90 －95．

［11］陆大道．关于地理学的“人地关系系统”理论研究［J］．地理研究，2002，21(2):135 －144．

［12］许学强，周一星，等．城市地理学［M］．北京:高等教育出版社，1997:98－99．

Research on and Practice of Sustainable Development Experiment Zone Master-Plan:A Case Study on Longyan

WANG Liang1，2，3LIU Wei-dong1，2YU Jin-yan1，2，3
(1．Institute of Geographic Sciences and Natural Resources，CAS，Beijing 100101，China;2．Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling，CAS，Beijing 100101，China;3．Graduate School of the Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049，China)

Sustainable development experimental zone(SDEZ)master planning is a special type in regional planning．The paper pointed out that the method of planning should connect closely with new influence factors，such as the development of national and world economic development，social undertakings requirements in the progress of the construction of harmonious society，as well as the severe pressure of global environmental change，making it an“issue-based planning”mode．Based on the method of sustainable development and theory of territorial system of man-land relationship，the paper takes Longyan SDEZ as an example to point out three important parts in issue based planning in the master planning of the SDEZ:problem diagnosis，strategies development，and projects implementation．

sustainable development experiment zone;master plan;issue-based;Longyan

K90－0

A

1002－2104(2011)03专－0284－04

2010-12-19

王亮，博士生，主要研究方向为经济地理与区域发展。