郭培坤 王勤耕

(南京大学环境学院污染控制与资源化研究国家重点实验室，江苏南京210046)

主体功能区环境政策体系构建初探

郭培坤 王勤耕

(南京大学环境学院污染控制与资源化研究国家重点实验室，江苏南京210046)

在分析主体功能区环境政策需求的基础上，从环境政策目标、政策手段、政策保障三个层面构建了主体功能区环境政策体系框架。初步确立了各类主体功能区环境政策的宏观目标及微观目标;重点研究了环境准入、污染控制、生态补偿、环境经济等政策措施;从环保绩效考核、环境信息公开、资金保障、法律保障等方面探讨了政策保障体系。本研究为进一步深入开展主体功能区环境政策研究奠定了基础，同时可以为开展主体功能区规划等工作提供参考。

主体功能区;环境政策体系;政策目标;政策手段;保障机制

“十一五”规划纲要中提出编制全国主体功能区规划的任务，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区域，其目的就是要根据不同区域的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。这是落实科学发展观、促进经济平稳较快发展的重大举措。

实施主体功能区规划关键在于调整和完善相关政策［1－3］，其中环境政策是一个重要方面。目前，我国的环境政策仍属于经济主导型，尚未真正实现环境与经济相协调;属于末端治理，而非全过程控制;政策实施手段以命令控制为主，对市场经济手段的应用及发挥公众参与的作用不够重视［4］;初步建立了区域环保理念，尚缺系统的区域环保政策［5－6］。因此，推进形成主体功能区，必须对现行政策体系进行修正和完善。

目前，针对主体功能区的环境政策研究尚处于起步阶段。对于我国现行环境政策存在的问题及针对主体功能区的环境政策需求还缺乏清晰的认识［7］;面向主体功能区的环境政策还没有形成系统性的政策体系，已有研究对于各功能区政策目标和手段的定位及其内在联系还缺乏深入探讨［8－9］;各政策保障机制对于政策目标和手段的支撑关系还需进一步具体化，对于生态补偿的地位和作用还需进一步加强［10］。本文在分析主体功能区环境政策需求的基础上，从政策目标、手段、保障三个层面构建了主体功能区环境政策体系框架。初步确立了各功能区环境政策的宏观及微观目标;重点研究了环境准入、污染控制、生态补偿、环境经济等政策措施;从环保绩效考核、环境信息公开、资金、法律等方面探讨了政策保障体系。

1 面向主体功能区的环境政策需求分析

1．1 环保政策与经济发展政策需进一步综合与协调

主体功能区战略是一项重大变革，将从根本上影响社会经济活动的布局与规模，环保政策与经济发展政策相辅相成，两者的综合与协调是实现该战略的重要基础。同时，区域差别化发展是主体功能区战略的一项重要原则，各区域不同的经济社会发展目标必然要求与之相协调的环保目标，反之亦然。总体而言，优化、重点开发区属于开发型区域，前者应率先优化升级经济结构和转变发展方式，后者则主要承接产业转移和人口输入，合理有效的环境政策可起到引导和制约作用;限制、禁止开发区属于保护型区域，前者关系到国家农产品供给和生态安全，后者则是保护自然文化遗产的重要区域，应构建以环保为主、经济发展为辅的政策协调机制。

1．2 环保政策应充分体现区域差别化

由于地理位置、资源环境、社会经济发展程度及主体功能定位等条件的不同，必然要求环境政策体现针对性。但在我国现行环境管理体制下，环境政策往往存在“一刀切”现象，由于不能充分考虑各地区特点，同一政策在不同区域实施效果会产生明显差异;以行政区划为单位的管理体制常常使得有机的环境整体被分层切块，由于各地区各部门之间协调不畅，跨区域环保执法难度加大。如目前的环境准入、生态补偿标准等都缺乏差异性，难以满足差别化发展要求。

1．3 环保政策之间应加强互补和协调

进一步加强政策间的互补与协调，是构建主体功能区环境政策体系的关键要求之一。目前，我国环境管理中的行政手段较完善，市场手段较少;污染控制政策较完善，生态保护和区域性政策较不充分;生态资源保护政策是分领域由各部门分别制定和执行的，政策间重复交叉、权责不清。不同功能区各政策之间应既有所侧重，又相互配合。开发型区域应侧重污染控制政策，充分挖掘市场手段的激励作用，推进环境政策效益和效率的提高;保护型区域则注重生态保护政策，建立统一管理机制，确保生态资源保护政策占据主导地位。

1．4 应充分发挥生态补偿政策的作用

有效的生态补偿政策对主体功能区规划的落实具有重要意义。特别是对保护型区域来说，生态补偿政策完善与否，直接关系到人口的合理有序转移和生态功能的充分发挥。只有得到足够补偿，确保享受均等的基本公共服务，才能引导生产要素跨区域合理流动，在实现生态功能的同时缩小区域发展差距。目前主要存在着补偿标准未体现区域差异性、补偿年限过短、补偿政策加重地方财政负担等问题。必须进一步明确补偿主体、客体、标准以及方式，通过激励性和协调性制度安排，实现补偿的社会化、市场化和法制化。

2 主体功能区环境政策体系的基本框架和主要内容

针对主体功能区的环境政策需求，在充分考虑区域差别化、与现行政策的相容性和连续性、新政策的现实性和可操作性等原则的基础上，本研究构建了主体功能区环境政策体系基本框架(见表1)。该体系包括政策目标、政策手段［11］及保障机制三层内容。政策目标是所有干系人共同期望的结果［12］，是其相互理解和合作的基础;政策手段通常指政府为控制或消除社会经济活动造成的负面环境影响所采取的措施;政策保障机制的完善，对于政策手段的有效实施有着重要的促进作用。针对不同功能区，环境质量目标是核心，生态修复、污染减排、节能降耗等目标是支撑;不同手段的实施内容和力度各有侧重。

2．1 政策目标

政策总体目标是促进人与自然和谐发展、促进区域经济结构调整和发展方式转变，逐步形成不同区域主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范，经济发展与人口、资源环境协调的发展格局。未来十年，优化开发区将进一步优化产业结构，大力发展清洁生产与循环经济，大幅削减排污总量，实现环境质量显著改善;重点开发区排污总量应控制在环境容量范围内，力求环境质量全面达标，营造可持续的生产生活环境;限制开发区应加强生态保护，成为生态安全重要支撑地区;禁止开发区应严禁不符合功能定位的开发活动，维护生态系统完整性。

2．2 政策手段

本政策体系延续“预防为主、防治结合”、“公平和效率相统一”等原则，四类手段中，环境准入是基于优化区域产业结构和布局的基础上，对行业企业进入的直接限制，是源头预防手段;污染控制是针对既有和新生污染的防治，是过程控制和末端治理手段;生态补偿是为确保生态安全，对因保护生态而遭受的发展损失进行的补偿，是实现公共服务均等化的保障手段，体现公平原则;环境经济手段是基于市场灵活性和竞争性，充分发挥市场自调节作用，降低政策成本，提高执行效率，体现效率原则。四类手段各有侧重又相互补充，设立不同环境准入门槛，针对各区域环境现状，采取针对性的污染控制手段，开发型区域充分利用经济手段，保护型区域落实生态补偿手段，建立完整的政策网络。

2．2．1 环境准入

环境准入是指环保部门根据区域环境容量和条件，确定功能定位和开发格局，统筹考虑开发建设活动对环境的可能影响，对其做出限制或提出控制的一系列准则和规定［13］，由空间准入、总量准入、项目准入等构成。就主体功能区而言，结合生态功能区划，从空间层面对各区域环境准入进行安排，为产业结构调整提供依据;以区域行业规划环评为龙头，积极实施总量准入;以规范完善项目环评为重点，严格实施项目准入。此外，还应与产业政策相协调，确保在产业结构和行业布局上相一致。

2．2．2 污染控制

污染控制政策，按污染类型可分为工业、生活、农业污染防治政策，兼顾缓解现有污染和防止新污染，做到“多还旧账，不欠新账”。开发型区域应全面提高排污标准，较大幅度减少排污，扩大总量控制因子，并关注非常规污染因子，同时治理面源污染;限制开发区要着重控制农业面源污染，研发清洁农资;禁止开发区要依法关停所有排污企业;四类功能区都应关注生活污染防治。

2．2．3 生态补偿

生态补偿是以功能区为主体，以主体功能塑造为方向，以生态保护为目标，以公共服务均等化为标尺的补偿方式。在区域发展中，开发型为保护型提供发展资金和技术，保护型为开发型提供生产要素和生态屏障，应增强对保护型区域的生态补偿。补偿对象、方式见表1;资金筹措需完善现有财税政策，建立区际生态基金和探索市场化的区域统筹等;确定生态补偿标准主要有核算法和协商法。

2．2．4 环境经济政策

目前环境经济手段仍是法规和行政命令的补充［14］，推进主体功能区战略，环保政策与市场机制的结合应进一步提高和完善。重点应做到:巩固排污收费，逐步提高收费标准，使其高于治污成本，拓宽收费因子和范围;开发型区域应建立排污权有偿取得和交易制度及管理平台;各功能区要确保环保财权和事权的统一，建立环保公共财政投入绩效评估体系，提高投入比例及其环境效率;建立健全环境税收制度，不同功能区实行不同税率，扩大资源税征收范围;继续推行绿色信贷、环境污染责任险及绿色证券等。

2．3 政策保障

2．3．1 环保绩效考核

由于各功能区发展方向不同、承载功能各异，必须扭转仅以经济增长作为区域发展目标的政府绩效考核机制，充分考虑资源环境制约。开发型区域侧重资源消耗、污染减排的考核，保护型区域侧重生态修复保护的考核。明确考核的基本原则、指标，以分类指导、区别对待为依据，科学量化不同功能区考核指标值。考核指标要与社会经济指标相协调，各指标之间逻辑关系清晰，不相互冲突。还应适应环境统计要求，数据可得、简易、获取成本低。

2．3．2 环境信息公开

信息公开作为公众参与环保的一个前提条件，对环境政策的落实起到保障作用。只有让公众真正了解其所处区域的发展方向，认识到该战略的重要性，才能使其选择既符合自身提高生活质量要求、又符合当地发展方向的生活生产方式。特别是保护型区域，应保障公众充分理解该区域提供生态屏障的重要性，引导其选择以就地保护为业或进行生态移民。同时，只有保证信息公开，才能使公众对政府和企业的环境行为进行监督，保障政策实施的有效性。

表1 主体功能区环境政策体系总体框架

2．3．3 资金保障

由于环保需要多部门通力合作，客观上要求充足的资金保障。除基本工作维续，具体政策中涉及的补偿问题也需要建立长效的资金投入机制，主要解决资金来源、分配、有效利用及使用效果评估等问题。要重点保障保护型区域的生态补偿资金及各功能区的公共环境设施建设资金。目前各地区环保资金来源主要靠政府投入，应从完善财政转移支付、鼓励社会资本投入、建立环保基金等方面，不断拓宽资金的稳定来源。

2．3．4 法律保障

与规划层面一致，政策制定同样需要有法可依。目前，许多政策都只停留在较低层面，得不到各个部门的相互配合。推进主体功能区，特别需要为生态补偿、污染赔偿、排污权交易等提供法律依据。同时，应理清和调整现有政策的职权范围，如《自然保护区条例》，由于自然保护区是禁止开发区的主要组成区域，应明确各类保护区的性质和功能，进行针对性的管理和保护，改变目前多部门管理模式，实行统一管理。

3 结语

主体功能区战略在我国处于起步阶段，能否顺利推进与实施，在一定程度上取决于配套政策的建立与完善。总体而言，配套政策的研究、制定和完善是一个长期的循序渐进的过程。本文初步提出了一套体现主体功能区战略理念、具有区域差别化的环境政策体系框架，从政策目标、手段、保障三个层面，对主要政策内容进行了探讨，为未来开展具体深入的研究奠定了一定的基础。本研究在政策目标的明确定位、政策手段的全面性和可操作性以及不同政策之间的配合与协调等方面，都还存在明显的不足，这些都是未来进一步研究的重点和方向。

(编辑:于 杰)

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［3］杜黎明．主体功能区配套政策体系研究［J］．开发研究，2010，(1):12－16．

［4］国务院发展研究中心课题组．主体功能区形成机制和分类管理政策研究［M］．北京:中国发展出版社，2008:274．

［5］于红，姚建．关于区域环境保护政策的思考［J］．安全与环境学报，2004，4(S1):93 －95．

［6］马中，石磊，崔格格．关于区域环境政策的思考［J］．环境保护，2009，423(13):20 －22．

［7］国务院发展研究中心．推进形成主体功能区的环境政策［J］．调查研究报告，2007，(154):1 －20．

［8］徐会，孙世群，王晓辉．基于主体功能区划的环境政策框架设计［J］．环境科学与管理，2008，33(9):138－141．

［9］周丽旋，许振成，郭梅．基于主体功能区战略的差异化环境政策——以广东省为例［J］．四川环境，2010，29(1):65－69．

［10］徐会，孙世群，王晓辉．推进形成省级主体功能区的环境政策及保障机制初探［J］．四川环境，2008，27(5):122－126．

［11］王满船．公共政策制定－择优过程与机制［M］．北京:中国经济出版社，2004:126．

［12］宋国君等．环境政策分析［M］．北京:化学工业出版社，2008:54．

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［14］王金南，蒋洪强，葛察忠．积极探索新时期环境经济政策体系［J］．环境经济，2008，(1):25－29．

Construction of Environmental Policy System for Development Priority Zones

GUO Pei-kun WANG Qin-geng
(State Key Laboratory of Pollution Control and Resources Reuse，School of Environment，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210046，China)

The specific requirements of policies for the development priority zones(DPZs)were analyzed in this article．Then a framework of environmental policy system for the DPZs was constructed，consisting of policy objectives，policy instruments and guarantee measures．For the four kinds of DPZs，a set of macro goals and concrete objectives of environmental policies were established respectively，main policy instruments such as environmental admittance，pollution control，ecological compensation and environmental economy policies were proposed，and some guarantee measures including environmental performance assessment，environmental information opening，funding and legal mechanisms were discussed．This article lays a useful groundwork for further environmental policy studies related to the DPZs，and provides a reference for the planning and development of the DPZs in China．

development priority zones;environmental policy system;policy objectives;policy instruments;guarantee mechanism

X321

A

1002－2104(2011)03专－0034－04

2010-11-15

郭培坤，硕士生，主要研究方向为环境政策、环境规划。

王勤耕，教授，博导，主要研究方向为大气环境理论及环境模拟、预测与调控。

江苏省环保厅项目(编号:2008026)。