文/新华社记者 殷耀 黄豁 叶建平

决策失误的调查报告

文/新华社记者 殷耀 黄豁 叶建平

近年来，各地都在积极探索科学发展之路，积累了不少宝贵经验，但仍有一些地区存在打着科学发展旗号乱决策的现象。日前，新华社记者对此组织了专题调研。基层干部和专家认为，乱拍脑袋带来的决策失误不仅给国家和地区造成巨大经济损失，还贻误了宝贵发展机遇，损害了党和政府在人民群众中的形象，甚至影响了社会可持续发展。

乱决策损害党和政府公信力 科学决策待强化

——经济损失甚于贪污和腐败

接受记者采访的基层干部群众和有关专家认为，决策失误最直接的后果是造成巨大的经济损失，这种“不落腰包的腐败”所带来的经济损失远远超过贪污和腐败。国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利说，如果政府决策失误多、失误大，社会无谓成本就会大幅上升，近年来决策失误的典型案例，损失往往以数亿乃至数十亿元计。

虽然无法准确地统计决策失误所造成的经济损失，但因决策失误而留下的一幢幢“烂尾楼”、一座座因规划变更而拆除的“短命建筑”等，让人触目惊心。我国是每年新建建筑量最大的国家，相当于消耗了全世界40%的水泥和钢材，而我国建筑的平均寿命只有25－30年，“短命建筑”很大一部分是决策失误的“折腾工程”。

内蒙古清水河县年财政收入仅3000多万元，但为迎合上级领导意思，却计划斥资20多亿元造新城，历时十年的造新城留下了一堆“烂尾楼”，成为决策失误的典型。类似案例还有很多，江苏省阜宁县斥资8000多万元打造“山寨版世博中国馆”和“山寨版悉尼歌剧院”；山西省级贫困县蒲县历时两年，建起一座总投资超亿元的文化中心；国家级贫困县海南陵水规划多个高尔夫球场……城市建设领域的“新城运动”“形象工程”成为近年政府决策失误一个较为集中的领域，经济损失和浪费惊人。

改革开放以来，各级地方政府和国有企业拥有了相当大的经济决策权，但由于一些决策者盲目铺摊子上项目带来的经济损失也是惊人的。世界银行曾估计，我国“七五”至“九五”期间投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000－5000亿元。直到目前，各地贪大求洋盲目上项目重复建设的顽症一直未有改观，使我国许多行业乃至一些新兴产业都遭遇产能过剩，损失和浪费惊人。

审计署2006年对10家中央企业原领导人任期经济责任审计报告显示，这些企业转移挪用、贪污受贿等涉嫌经济犯罪金额16亿元，但由于决策失误造成的经济损失则高达145亿元。专家认为，由于决策失误、管理不善，造成效益低下、损失浪费，其带来的危害甚于贪污腐败。

——失败代价：贻祸地方丧失机遇

内蒙古鄂尔多斯市委书记杜梓、四川省遂宁市市长胡昌升等地方干部认为，比经济上的损失与浪费更昂贵的代价是，决策失误可能使一个地区偏离科学轨道，发展走弯路。在地区发展中选择有悖科学发展的模式，不仅给地方埋下生态环境和粗放发展的祸根，损害人民群众身心健康，还使地方丧失宝贵的发展机遇。

湖南、贵州、重庆交界的锰三角地区，随着锰矿开发，一些市县经济增长速度由倒数变排头，但相伴而来的是矿渣、污水的大量排放，三省交界处的清水江几年前被当地老百姓称为“毒河”。有关专家介绍，清水江流域的集中污染虽然只在2000年至2005年持续了五六年，但锰渣降解需要200年，几年污染恶果要几代人去承受；当时那些电解锰企业利税也就是20亿元，而彻底治理修复被破坏的环境要付出10倍以上的代价。

恒盛公司是贵州省施秉县通过隆重招商仪式请来的一家企业，这是一家以牺牲当地资源、环境为代价畸形发展的高耗能、高污染企业，周围群众反映企业污染严重。更为严重的是，这是一家以牺牲职工生命健康的“血汗工厂”，工人长期在粉尘环境中作业，出现头晕、气闷、乏力等症状。去年4月，在上级部门的督促下，恒盛有限公司195名工人被确诊为硅肺病。

类似的“得不偿失”的发展样本并不鲜见。晋、陕、内蒙古煤炭资源富集区，从上世纪末到本世纪中期，由于开采失序造成植被破坏、水土流失和环境污染，加上地方政府引进大量小焦炭、小电石、小水泥和电力企业，区域大气和水环境污染十分严重，被国家环保部门列为有名的污染“黑三角”地带。记者在采访中当地许多干部谈到，这些年在关闭落后产能和生态环境治理方面的投入，远远超过了当初这些“五小”企业创造的GDP，而小煤窑留下的采空区成了难以愈合的伤口。

采访中许多专家和实际工作者谈到，由于政府决策失误造成的路径错误，其损失是十分巨大的。综观我国许多重大政府决策失误如“大跃进”“以粮为纲”等，不仅对生产力造成很大破坏，给经济建设带来了灾难性后果，也给我国社会主义建设事业造成巨大危害，放缓了中华民族和平崛起的步伐。小到一个地区、一个行业，决策失误的后果是多走“弯路”和“冤枉路”。

——叠加效应：引发党群信任危机

中央党校党建部教授蔡霞等专家认为，政府决策失误最无法挽回的是政府权威、政府信用的逐渐丢失，引发党群、干群信任危机。当科学、慎重的决策常常被决策者的主观意志所代替，而决策又常常出现失误甚至社会混乱时，各种因素累积叠加，就会带来社会成员对各个层面决策者的不满，甚至诱发群体性事件。对此，各级政府必须引起高度重视和警惕。

目前，群众首先是对各种乱拆乱建和“短命工程”意见颇多，痛恨其中的浪费和“败家子”行为。移民任务在整个三峡库区占1/5的重庆万州区，在2004年三峡移民攻坚阶段，万州龙宝移民开发区管委会却决定效仿上海“东方明珠”塔，建一座高144米，集观光、休闲、陈列为一体的“三峡明珠观光塔”。但开工不到10个月，就因资金等问题停工。2009年1月，耗资864万元、烂尾3年半的“三峡明珠观光塔”被拆除，引起社会各界强烈反响，不少网民称：“修也是他们，拆也是他们。花了近千万，换来一声响，怎能让人不痛心？”

其次，群众深恶痛绝的是各种乱决策上马的形象工程，特别是贫困地区刮起的奢华之风。这些年来，不少地方修建“豪华衙门”之风尚未刹住，不少贫困地区又刮起了奢华之风，类似内蒙古清水河县这样的热衷于造城的贫困地区，2010年媒体屡有曝光，老百姓对这种“不重民生重造城、不修校舍修官衙”的做法十分不满。

成都市委党校教授刘益飞说，重大决策一般会涉及社会部分阶层，甚至所有老百姓的切身利益。如果长期不公开决策过程，不努力使决策民主化，失误后也不解释原因，追究有关决策者的责任，党和政府就会失去人民的信任。像贵州瓮安事件、湖北石首事件等，一个偶然的事故，为什么导致民怨沸腾，就是因为有相当一些群众对党和政府不那么信任了，转而采取暴力的、非理性的方式去表达他们的诉求。

记者调研了解到，尽管科学发展理念已深入人心，但仍有部分地方官员在决策时并未把科学发展作为座右铭，甚至行有悖科学发展之事。专家和基层干部认为，“政绩工程”“面子工程”“首长工程”等决策失误频频出现，不仅与科学的领导干部政绩考核机制缺位有关，也与决策前的评估论证走形式、决策中“一把手”权力过大缺乏有效监督和决策失误后问责不力等有关。

绝对权力与问责失效

——决策前：论证评估“走形式”民意吸纳不充分

基层的干部群众和专家认为，当前决策不够科学的一个重要原因，就是决策前的论证评估“走形式”，对民意的吸纳不充分。西南财经大学教授赵国良是四川省决策咨询委员会的一名专家。他说，不少地区出台重大决策前，都会征求专家、基层干部群众意见，但往往只是为了证明其决策“无比正确”，而不是真正要民主去听不同意见。赵国良批评说，他所接触全国许多专家，趋炎附势的很多，像北京一些知名专家来四川考查，说的都是“西部之星”“新增长极”之类的恭维话，没有一点批评性意见。

长期以来，我国政府决策存在的一大缺陷就是“闭门”的决策，对一些涉及广大公民利益的重大问题的决策都是政府部门说了算，很少听取公众意见。决策制定后政府一纸文件，社会公众只能被动接受。“闭门”决策的主观性和随意性大，决策往往脱离实际。此外“闭门决策”否定了公民的知情权和参政权、缺少对行政权力的监督，容易导致决策暗箱操作。

2009年5月，工业和信息化部通知要求所有电脑厂商当年7月1日后都必须安装上网过滤软件“绿坝”。“绿坝”由财政“埋单”，对于保护青少年身心健康也有积极意义。但是，强制安装“绿坝”却引发一场全国性的非议。最终，工信部表示“充分尊重消费者选择的自由，绝不会出现在所有销售的计算机里一律都要强制安装的问题。”对此，社会舆论认为，这件好事没有办好的原因，在于以领导干部或部门的意愿代替了群众的意愿，没有尊重群众的选择权。

国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利教授说，从自己授课时接触来看，部分干部没有真正树立起为人民服务的执政理念，还把自己当成“父母官”，把群众当“子民”，凡事都要“替民做主”，并且认为，只要做的事情出发点是好的，群众理解不理解、愿意不愿意都不重要。

——决策中：“一把手”权力过大缺乏有效监督

基层的干部群众和专家认为，从决策过程中来看，科学发展观难以落实的主要原因是党政“一把手”权力过大，缺乏有效监督和制约，权力凌驾于科学、民主和法制之上，实际在决策中上形成了“一把手绝对真理，二把手相对真理，三把手服从真理，其他把手没有真理”的现状。

因受贿被判刑18年的原河南省西华县委书记栾卫东说，我们一党执政的体制客观上使权力向“一把手”集中，“一把手”说话太算话了，“在位时，我作出的任何决策，99．99%都不会有人反对，我反对的，其他人也不敢赞成”。因受贿被判刑16年的原四川省巴塘县委书记席继康（藏族）说：“共产党的县委书记都是‘神仙’，比活佛还厉害，权力无边大，什么都能管，什么都懂得”。他认为，“一把手”的核心权力就是对人、财、物、事的“拍板权”，在担任县委书记的4年间，从来没有人在他拍板时提不同意见，唱反调的更是没有。

“一把手”在决策中的“权力通吃”还体现在对不同意见的打压。一旦有人敢于坚持原则，提出有违“一把手”想法的意见，往往会遭到排挤，还会被他人讥笑为“不懂政治”。记者了解到，原河南省上蔡县委书记杨松泉在位时，曾经在县委常委会上呵斥发表不同意见的县长：“你这县长才当几天，就想当家，等你当了书记再当家吧！”这名县长气得大病一场，后来，主动要求调离了上蔡。如今在监狱服刑的杨松泉对记者说：“书记和县长区别大了，书记说了算是规矩。”

记者采访了解到，近年来，国家对规范权力运行和强化监督也出台了很多制度和规定，但作用有限，某种程度上“民主程序”处在“空转”的状态。重大决策大多是“一把手”在小圈子内商定好后，再冠冕堂皇地走程序，其他班子成员都心照不宣，形成了“开大会解决小问题，开小会解决大问题，不开会解决关键问题”的“潜规则”。

——决策后：失误问责乏力使干部敢于“拍脑袋”

问责是确保决策科学的重要手段，但由于职责权限模糊，决策效果评估和监督体系不健全，决策失误问责常常被虚置。中共中央办公厅、国务院办公厅2009年7月印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，针对7种情况开展对党政领导干部的问责，其中第一条就是“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”。

然而，记者采访了解到，1年多来，全国鲜有党政领导干部因决策失误而遭到问责，更多的干部是因为腐败“落马”后才暴露其“乱决策，瞎折腾”问题。

中央党校研究生院副院长刘春教授认为，目前党政之间、不同层级之间、正副职之间职能交叉重叠、职责权限模糊，致使行政问责在操作层面存在不少难点。这突出表现在：一是党政不分、以党代政。在现实生活中，重大问题的决策通常由常委会研究、党委书记“拍板”，出了问题则追究行政首长的责任。二是正副职之间的责任划分不够明确。名义上是“一把手”负责，实际上往往只追究分管副职的责任。

另外，“集体领导”、“集体决策”也往往成为责任人事后推卸责任的借口。四川省检察院反渎职侵权局局长吴长福说，集体决策所造成的失职行为在责任承担方面并没有详细的规定，对于这类渎职案件，因为取证难、追究难，他们基本都不碰。

重庆市检察院第一分院职务犯罪侦查局局长陈卫民说，虽然近年来分院查处了不少渎职侵权案件，但是没有一件是因决策失误造成损失而追究法律责任的。他说，不少渎职行为都打着“集体研究，组织决定”的旗号，而目前刑法没有“集体挪用”和“集体滥用职权”罪，所以只要是集体研究决策就无法追责。

——设立独立研究评估机构提升民意对决策影响力

专家认为，避免决策失误，首先应设立相对独立，超越部门利益的决策研究评估机构，提供客观公正的决策参考。政府尤其要营造研究评估机构间公平竞争的氛围，不论官方还是民间智库必须靠项目获得经费，项目获得必须靠公平竞争。评判标准应为是否能够提供更有效、更可行的方案，是否能对政府和社会带来更大的帮助。

记者了解到，近年来，一些民间或半民间的智库与研究机构十分活跃，对我国智库发展作了重要探索。比如，仅有50多人的中国（海南）改革发展研究院，虽偏居海南岛，但是不断创新自身管理模式和运行机制，形成了“官方背景、民间机构、事业法人、企业化管理”的研究体制，成为我国省级社科研究系统的第一家独立智库机构，其发展模式被学术理论界称为我国政策研究领域的“中改院现象”。中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林认为，要办成一个有效率、有独到观点的政策研究机构，必须要形成独立社会化的管理体制，而非官办，这种形式才能够更公正、客观地为政府决策提供智力支持。

记者采访了解到，在一些涉及群众切身利益的重大决策上，充分“让民做主”，尊重民众的选择权，往往能减少社会矛盾与冲突，使党委政府的方针得到顺利实施，取得“双赢”效果。浙江省东阳市红椿巷片区是市中心仅剩的一处棚户区，2000多居民挤在低矮破旧的危旧房中，与繁华都市形成强烈反差。尽管东阳市两会10年来年年提议动迁改造，但由于居民普遍认为“拆迁肯定会吃亏”，这一重点工程成了谁也不敢拆、谁也拆不了的“火药桶”。今年以来，东阳市把政策大权交给拆迁户民主商议，尝试“让民做主”解开拆迁死结：安置办法出台之前挨家挨户听取意见，听证会的拆迁代表由老百姓自己抽签决定，评估公司由全体拆迁户自己投票选择，多种安置方式拆迁户自主选择……最终形成的拆迁政策和补偿方案，得到了拆迁户们最广泛的认可，搁浅了10年的动迁工作竟在短短90天时间内迅速完成，没有发生一起群体性事件和上访事件。东阳市长陈晓说，这说明在涉及群众切身利益的问题上，多一点“让民做主”，再难的问题也容易化解。

针对目前我们决策部门在决策时存在的问题，基层干部和专家学者建议，中央尽快出台相关法律法规，尽快建立与科学发展相对应的干部考核体系，强化分权制衡，推动决策民主，健全决策失误纠错机制和责任追究机制等措施，构建起一套系统全面的惩防体系，促进决策科学化、民主化、法制化。

强化分权与制衡 构筑问责“防火墙”

——强化分权制衡 推进决策民主

党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，其中提到要完善党内民主决策机制，特别是要落实重大决策报告制度。但记者调研时发现，目前重大决策报告在落实中还存在一些突出问题，需要引起重视：一是以事后报告取代事前报告。如现在不少地方都采取党委会向全委述职的方式来报告相关事项，但都属于事后报告，对事前科学民主决策过程缺乏制度性约束，往往是出了问题再找人问责，有时已造成巨大损失。二是报告的形式多于内容。很多报告主要是描述决策事项进展情况以及取得成效，较少涉及决策存在什么风险，解决了哪些风险源，进行了哪些可行性研究等，导致报告质量不高。

对此，专家建议，作为执政党，防止决策“一言堂”和推进决策民主，还需要以制度保障党员言论自由，营造党内不同意见平等讨论的平台。当前，可在三方面进行制度创新：第一，在党章或《党员权利保障条例》中作出规定，保障党员在党内自由民主地发表意见。例如：党员讲的话或发表的文章是否错误、是否属于诋毁诬陷，不能以任何领导人的“指示”作出判断和裁定，而应以党员会议、专家会议等方式展开自由讨论，允许本人申辩和说明，反对以任何方式强迫党员认错表态。同时，重申党内的一些重要规定，如“一定要保障党员在党内对上级领导直至中央政治局常委提出批评性意见的权利。”“反对某个领导机关的某个同志，不等于反对某个组织，不等于反领导，更不等于反党。”并着力于将这些规定制度化法制化。

第二，建立党内公开批评制度，开放党内政治批评的禁区。明确规定：不仅允许党员在具体问题上发表批评意见，而且允许党员可以在党内生活中对包括涉及党的大政方针的问题提出不同意见和批评意见；党内哪些批评意见可以公开发表，应当有一个界定，如规定在涉及政策层面上、具体制度上、理论问题上、现实工作上的批评意见，对领导机关领导干部存在的不正之风的批评意见，都可以公开发表。

第三，建立党内不同意见平等讨论的制度。营造党内不同意见平等讨论的环境，比如，改革党代会的报告、发言制度，鼓励各种意见在会上自由讨论。为此，除大会主报告外，还应扩大大会发言。尤其要让不同意见和批评意见有发言的机会，而且这些发言至少应在党内公开。

——进一步完善决策纠错问责制度杜绝干部“拍脑袋决策，拍屁股走人”

基层干部与专家建议，决策失误责任追究机制应按照“谁决策，谁负责”的原则制定责任认定规则。比如，重大事项的决定，从可行性、科学性、合法性论证，方案的筛选，直到方案的选定，每一个环节都要有明确的责任者，这就要建立相应的论证责任制、评估责任制、领导责任制。重要干部的选任，从推荐、考察到讨论决定，也要建立相应的推荐责任制、考察责任制和任用责任制，一旦用人失察失误，责任一目了然。为防止“集体决策、无人负责”现象的发生，领导班子在集体讨论决定重大事项时，除干部任免外，应采用记名表决方式进行投票表决，以备有案可查。同时，对于领导决策失误的责任，应该根据决策性质、过错大小和损失程度予以相应的追究。当前，特别要完善责任追究程序。责任追究的程序必须体现公开公正原则，否则就不能起到奖优罚劣的激励作用。

其次，应通过改革和完善人大的质询、审议、罢免、撤职、免职制度建立和规范政治责任问责的形式和程序。在大多数法治发达国家，议会不仅可以通过对个别官员的弹劾、罢免问责，当议会认为政府的政策、决策不当时，也可以提出不信任案，要求相应级别的政府辞职。我国虽然不宜完全移植这种制度，但加强和完善人大和人大常委会对政府官员的质询、决策审议和对失职、渎职官员的罢免、撤免制度是非常必要和非常迫切的，特别是加强各级人大和人大常委会对政府、政府部门、政府官员质询的常态化、制度化和规范化尤为重要，它可以大大强化现行问责制的震慑力。只有在人大监督制度上大胆改革、大胆创新，才能建立起真正有效的问责制。只有建立起真正有效的问责制，以人为本的科学发展观才能得到现实的保障。

编辑：卢劲杉 lusiping1@gmail.com