文/于霄

日式的居者有其屋读《公法视野下的住房保障》

文/于霄

不管是依靠国家财政也好，求助社会资金也罢，总之就是让更多的人住上更好的房子。所以，对于老百姓来说，宪政和人权也并不遥远，它们在某个角度上说就是居者有其屋，就是“可以体面生活的居所”。

凌维慈，1978年生，上海人。浙江大学宪法学与行政法学专业法学博士，华东师范大学法律系讲师，兼任中国人民大学比较行政法研究所研究员，上海市法学会行政法学研究会理事。曾获日本国际交流基金“博士论文撰写项目”，于东京大学法学政治学研究科进修。

什么是好的宪法，什么是好的宪政制度？用法理的方式去解读，也许可以写出10篇像样的博士论文。而用最为通俗易懂的言语来说明，也就是好的宪法和宪政制度，要让生活在其中的人们过上幸福快乐的日子。早在魏玛时期，德国宪法就规定了：“经济生活的秩序必须符合保障所有人过上体面生活这一正义原则”，而日本在战后宪法中也接受了这一解释，并加入了“所有国民均享有营构生活的权利”这一规定。

战后，特别是经济有所恢复的20世纪50年代，日本开始了探求保障国民住房权之路。《公法视野下的住房保障》一书为我们介绍和分析了这一进程。改革中的诸般滋味也许只有当时的日本改革者方能知道，而就其结果来说，日本人民是过上了更好的生活。

书中自是对住房保障和宪法权利大有议论，而这里受篇幅所限，只能作个形式上的概览。首先要说的是，日本对住房保障制度建设的尝试是从两个方面进行的，一个是人权保障式的国家扶助，另一个是福利增进式的住房保障。

所谓“人权保障式的国家扶助”是指“国家对生活贫困的所有国民，按照其贫困的程度，进行必要的保护，以保障其最低限度的生活”，这也类似于我国的最低生活保障，即国内居民只要达到一定条件就可以享有的权利，日本将其规定在《生活保护法》中。而“人权保障式的国家扶助”中也有专门关于居住权的制度设计，即日本的公营住宅制度。公营住宅制度“实际是在1946年以来，日本由国家财政补助租赁住房建设的制度上建立起来的，只不过在《公营住宅法》中确定的形式是由国家向地方公共团体支付补助金来建设租赁房屋。”

但是公营住宅不像“最低生活保障”一样，只要满足一定的条件就可以从国家获得，它的“建设和供给取决于国家和地方公共团体对预算的考虑以及在此基础上制定的建设计划，在建设数量有限的情况下，符合条件的人也不必然可以享有居住的权利。”

最近关于“公租房”的新闻也时现报端，日本公营住宅制度的模式也大体相当，然而应当注意的是，“在1952年，也就是《公营住宅法》制定的第二年，第13届日本国会就确定了三年建造18万户的计划，745亿日元的建设总额中，国家补助金将达到392.74亿日元”。这对于刚从战争阴霾中走出的日本政府来说可是一笔不小的支出。

单从文字上就可以知道，“福利增进式的住房保障”并不是针对贫困人群的，而是“以增进福利为目的，针对居住有困难的劳动者（实际主要以公司职员为主）的”。福利增进式的住房保障主要包括了三种模式，第一种是公团住宅的模式，第二种是住宅金融公库的模式，最后一种是企业职工福利住宅的模式。

“自1955年日本经济恢复至战前水平到1973年石油危机，日本进入长期持续的高度成长期，住宅政策所应对的问题也从二战结束时的住宅数量绝对不足，转变为大都市人口集中、家庭的核心化以及高速经济成长所带来的环境公害问题。1954年组成的鸠山内阁将住宅问题的解决当作内阁最重要的政策措施，从而提出了住宅建设十年计划，解决住宅不足的问题。”在这个计划中最核心的部分就是公团住宅制度的建立。

1955年日本颁布了《住宅公团法》成立了日本住宅公团。公团的主要任务就是“在大城市向中产劳动者提供租赁住宅或者分让（出售产权）住宅，并提供住宅用地。”其制度的主要特征就是“建设、供给大规模的整片地块的公寓式住房”。住宅公团“在资金投入上一方面依靠国家和地方公共团体的资金或实物（如土地）出资，另一方面广泛地吸收保险业、银行业等民间借款，并发行由政府担保的住房债券。”所以，住宅公团从理论上说，不像公营住宅那样给国家带来经济上的负担，但在定性上，公团依然不以营利为目的，并且房租的确定也采用原价主义。公团住宅与公营住宅一样有一定的入住资格限制，一般说来，“其资格下限是入住者收入是房租的4倍，而上限则以具体的金额规定。”

住宅金融公库制度是“通过国家财政援助，成立专门的住宅建设、买卖的贷款金融机构，以低于市场的利率借贷资金，促使普通国民建设和购买自己的住宅，改善居住条件”。根据1950年日本《住宅金融公库法》，住宅金融公库的贷款利率“全部固定为5分5厘，大大低于银行的14.6%的利率，并且贷款条件优惠，还款期限可长达35年，对于还贷困难者则规定可在原有基础上延长10年。”住宅金融公库制度的立法目的是“让国民大众住进可以过健康、文明生活的住宅”，而由于公库贷款只能提供相当于购房款总额的60%，所以这一制度并没有惠及低收入群体。从公库对个人申请贷款的审查标准来说，其受益的主要群体也的确主要是中等收入阶层。

日本在二战时为了保障生产物资劳动力的生活，建立了企业职工住宅模式，企业职工福利住宅制度就是继承了这一模式而形成的制度。“战后的企业职工福利住宅更多地依赖金融贷款的方式获得国家在建设资金上的援助”，而这一援助是通过厚生年金还原融资来实现的（“厚生”指社会福利）。厚生年金还原融资也就是“国家将厚生年金的基金以较低的利率贷款给符合一定条件（比如职工人数在400人以上）的申请企业，而企业则将这笔贷款投入企业职工福利住宅的建设，最后通过公司福利住宅的规则分配给相应的职工居住。”

不管是依靠国家财政也好，求助社会资金也罢，总之就是让更多的人住上更好的房子。日本一路走来，已经摸索到了自己的住房保障之路，而在我们面前的任务却还依旧艰巨。当我们成为“蜗居客”或“房奴”之后，“幸福快乐的生活”也只能是云台雨阁。所以，对于老百姓来说，宪政和人权也并不遥远，它们在某个角度上说就是居者有其屋，就是“可以体面生活的居所”。■

编辑：黄灵 yeshzhwu@gmail.com