王瑞

农民社会保险一直是我国社会保障事业积极推进建设的重要组成部分，随着我国经济发展和人口老龄化的到来，建立完善的农民社会保险制度刻不容缓。建立和完善农村社会养老保险制度，对于解决广大农民“老有所养”问题，促进社会和谐稳定具有重要意义。

一、新型农村社会养老保险制度存在的主要问题

在近三年的各地新型农村社会养老保险试点探索过程中，存在如下一些主要问题。

1.制度变动频繁，缺乏长远规划。我国幅员辽阔、农村人口众多、收入水平总体偏低、人口老龄化迅速、收入差距较大，经济发展不平衡。在这样的背景下，要建立新农保决非易事，需要不断地改革与完善，但如果制度变动过于频繁，将不利于制度的推行。不少地区对刚推出的新农保进行了重大修改，如北京市的新农保实施还不到一年就改为城乡居民养老保险制度，成都的农民养老保险实施一年多就作了显著修改。尽管基本思路变动不大，但保持相对稳定非常必要。造成这种局面的主要原因：一是新农保属于创新项目，缺乏足够的经验可借鉴，同时，已经实施多年的城保制度也不大可能完全照搬，但也不能不受其影响，因而难免会摸着石头过河；二是新农保专业人才匮乏，理论研究尚未跟上，方案出台缺乏充分论证与长远规划，往往注重短期效益，这显然不适合养老保险作为长期保障项目的发展要求。

2.权利与义务不相称。一项养老保险制度能否平稳运行或者说可持续发展，关键在于考虑了各方负担能力的情况下筹集到足够的养老保险基金去有效地保障被保险人的基本生活需要。制度“好坏”的评价不在于待遇是否优厚，也不在于缴费是否低廉。判断的标准在于权利与义务是否相称，或是否匹配。缴费有确定性的规定，待遇则没有这样的要求，因为地方政府的负担没有量化，难免会让参保人员的待遇难以维持在适度水平上。

3.各地制度千差万别，对农保制度的理解不够深入和准确。近年来，各地都在轰轰烈烈地开展新农保试点，在缺乏国家或省级劳动保障部门统一协调论证的情况下，出台了若干套新农保方案，这些方案之间存在较大的差异。对基金运用也缺乏有效监管，并且管理方式、管理水平也存在较大的差异。由于制度千差万别，难免会出现攀比风，甚至相邻地区同样缴费的参保人员所领取的待遇相差很大。从而使待遇偏低地区有提高待遇的压力。新型农保制度相比于过去的农保制度有较大的变化，特别是在制度上的设计有了新的内涵，制度千差万别为今后制度彼此之间的融合带来困难，也不利于农村居民身份的转换、人员的流动。固定数额缴费意味着不能跟踪收入水平的提高，意味着需要经常调整，甚至每年调整。若不及时调整缴费参照物价，几十年后就可能出现像老农保所支付的养老金低得不值一提的尴尬局面。

4.统筹层次偏低。目前，已推行的新农保大多实行县级统筹，尽管有些地市一级或省一级劳动保障部门出台了指导意见，但总体上统筹层次偏低。这意味着全国新农保被分割成条块，不利于人员流动，抗风险能力削弱，养老保险基金分散，也不利于通过组合投资等方式降低投资风险，提高投资收益。这一后遗症在城保中已显示出来，城保目前正努力将统筹层次提高到省级统筹。国务院《指导意见》指出：“试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。”笔者认为，新农保建设不能重复城保的改革路径，改革应具有前赡性，可以领先一步，甚至考虑城保的改革趋势，使二者在若干年后统一起来。

5.存在逆选择。逆选择是指由于交易双方对产品的类型和质量等信息的不对称而导致次货驱赶良货的一种现象。保险的特性容易让身体状况较差或危险性较大的人积极投保，身体状况健康或危险性较小的人不急于投保，或者选择对自己有利的险种或方式去投保，这种倾向，称之为逆选择。同样，新农保也存在着逆选择，参保人员更倾向于选择较低的缴费档次、较低的费率、较短的投保年限投保，以便相对于自己缴费来说获得更多的基础养老金，即投保人沿着对自己有利而不是对举办者有利的方式去投保。尽管制度设计的总体思路是“多投多保、少投少保、不投不保”，但基础养老金并不与自己缴费成正比。国务院的《指导意见》也存在这方面的问题，尽管个人缴费、各种组织对个人缴费的补贴全部进入个人账户，但享受的基础养老金是一固定数额，未能体现选择较高档缴费获得较多的基础养老金的优势，只是对长期缴费的农村居民可适当加发基础养老金。

二、对策

1.提高失地农民养老金待遇，失地农民与城镇居民一样都是国家公民，理应享受同等权利和义务。如今在城市化过程中政府应当重新调整政策、拟定制度，让失地农民与城镇居民享受同等的养老保险待遇，或者与城镇居民身份平等地纳入城镇职工养老保险体系。因此，建议失地农民与城镇职工一样享受基本同等的养老待遇，在经济条件较好的地区，若按规定计发的月基本养老金达不到所在地最低工资标准70％的，应按所在地最低工资标准的70％计发；在经济特别落后地区，失地农民的养老金，可以介于“低保”与城镇职工养老金平均水平之间，以后逐步过渡到同等标准。

2.强化政府在新农保制度推进中的主导作用，加大政府对农村社会养老保险的扶持，实现政府对农村的“反哺”。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式建立筹资机制，加大政府对农村社会养老保险的扶持。为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，政府宜重新定位在农村社会保险中的责任，建立以财政补贴为主导的新型农村社会养老保险制度。除了应通过缴费补贴、基金贴息、待遇调整补贴、老年人直补等多种方式引导和鼓励农民参加新型农村社会养老保险外，还应提高集体补助的比重。为参保农民缴纳一定比例的保费补助，才能调动起农民投保的积极性，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。

3.创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接的办法。构建新型农村社会养老保险制度，必须坚持城乡统筹发展方向。破除城乡分割体制，创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。参加“新型农村社会养老保险”的农民将享受到与城镇职工一样的参保模式：“基础养老金+个人账户”。农民转居后，便可与城镇养老保险衔接过渡。

4.坚持因地制宜的原则，避免农村养老保险制度的“一刀切”。我国幅员辽阔，地区差异很大，广大农村地区更是千差万别。受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，应充分考虑目前农村劳动者缴费能力有限，发达地区与欠发达地区之间、同一地区农民之间，其收入状况和生活成本存在较大差距。这种差距应成为设定缴费基数和养老金标准的依据，既要真正发挥保障作用，又要根据各地的人均财力和农民人均年收入的实际水平，缴费基数和基本养老金的确定可本着低水平进入的原则，并随着人均财力和农民人均年收入的增长“水涨船高”。

5.健全制度保证农村养老保险基金的保值增值。农村社会养老保险基金的保值增值是农村养老保险事业发展的关键。然而，仅凭借存入银行、购买国债、缴存财政专户取得利息等手段，无法保证兑付要求。为达到基金保值增值的目的。应建立较高层次的基金管理中心，组建一支懂金融、会运营的基金管理队伍，通过统一规范的管理和运作。达到基金最大程度的增值。农村社会养老保险基金必须按照国家规定的增值要求，实行专款专用，不得直接投资或变相投资，不得挤占、挪用。不得干预基金的正常使用。要在国家金融政策规定的范围内改进投资方式，拓展投资渠道，制定优惠政策，增加运营工具，调动各有关会融机构参与管理运营的积极性，不断提高基金运营的收益率。

6.确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。在制度建设中法律是最稳定、最具说服力和感召力的制度形式。它不仅具有强有力的制度约束效能，而且能最大限度地帮助人们克服对风险的恐惧，增强人们对制度的信任程度。因此应大力加快社会养老保险立法进程，明确农民享有与城镇职工一样的社会养老保障的基本权利，也是建立农民对社会养老保险基本信任过程中不可或缺的一项工作。

在我国人口老龄化的过程中，农村老年人养老问题显得比城镇更为突出，农村老年人养老问题如果不能得到妥善的解决，将不利于我国经济健康和谐的发展。因此，建立和完善新型农村社会养老保险制度，真正实现农民老有所养，老有所依，解决农民的后顾之忧，才能极大地鼓舞农民的参保积极性，对减轻农村养老负担，缓解城乡矛盾，创建和谐社会具有重要的意义。

（作者单位：安徽城市管理职业学院）