周 珍

论自然灾害事件中行政紧急权的运用

周 珍

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，应对灾害危机，强化灾害应急管理是关键环节。在灾害危机中的行政紧急权是政府应对灾害引发的紧急状态时所必须的权力，是国家紧急权力的重要部分。研究了行政紧急权的行使对于应对灾害危机的必要性与可行性，分析了我国自然灾害事件中行政紧急权运用的现状，提出了完善意见。

自然灾害；行政紧急权；运用

行政紧急权是以紧急状态的发生为前提的一种有别于常态权力的非常规权力形态，它是指紧急状态发生后，享有权限的行政机关依据一定程序采取的一种不为宪政的分权原则和人权保障原则过度束缚的一种国家权力，其目的是通过权力的集中和人权的克减来达到尽快的消灭危机、恢复正常的社会秩序的一种紧急权力。

一、自然灾害事件中行政紧急权运用的必要性和可行性

（一）必要性

1.政府危机管理职能建设的需要

经济的不断发展伴随着利益主体的多元化，将社会带入到危机多发的时期，危机频发成为21世纪一个重要特征。所谓危机是指一种非常态事件，包含险境、灾难和时机、转机，是相对于人类社会生活中正常的社会关系而言，危机管理就是针对可能发生或正在发生的,对国家决策集团优先目标构成威胁的形势进行处理与应对的对策［1]。自然灾害就是引发危机的一个重要原因，现阶段政府作为公共事务的管理者、公共秩序的维护者，对各种突发性安全事件应急管理是政府的一项重要职能，同时也是政府的重要责任，因此，对于自然灾害突发安全事件进行政府危机管理职能建设是时代对政府管理的必然要求。

2.人民权益保障的需要

行政紧急权以发生危及国家的生存并使之成为社会生活和政治生活的首要价值为运用前提，自然灾害的突发就对社会生活和一定范围内的秩序产生威胁，自然灾害紧急状态下紧急权力的行使就成为必然，行政紧急权在一定程度上摆脱了宪法的约束，表现出一定的超宪性，宪法权利条款会失去部分或全部效力，公民的一部分基本权利将得以克减。正如江必新教授所言：“历史经验也表明，紧急状态来临之际，往往是法治原则受到挑战之时，也是公民基本权利受到严重威胁的时候。”［2］但是，在自然灾害紧急状态中，对公民的基本权利进行限制只是临时性的，它与保障公民基本权利从根本上来说并不矛盾，其实质是为了保障公民更多的权益，限制是手段，保障才是目的，紧急状态下对部分公民基本权利加以限制是为了尽快消除危机，恢复正常的社会秩序，而正常的社会秩序是保障公民基本权利正常行使的前提，所以说紧急状态时限制公民权利的出发点与归属点是更好地保障公民的基本权利。虽然在紧急状态下对公民的权利进行必要的限制会给一小部分人带来不利的影响，但是，却能保障更大一部分人的生命和财产，避免整个社会受到更多不必要的损失

（二）可行性

灾害危机中，行政紧急权的运用是化解安全危机的重要方式，并具备丰富的实践基础，这更充分地支持了自然灾害事件中行政紧急权的实施。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、频度大、分布广、损失严重，在与自然灾害的长期斗争中，我国积累了许多应急管理的经验。以汶川地震为例，地震灾区各级（包括基层）党委、政府，受灾部门、单位在第一时间向上级应急指挥部报告有关情况，组织干部群众自救、互救，国家、部门和省级指挥部迅速调动地震抢险救援专业队伍、公安消防特勤部队、公安特警等有关警种、军队、武警、民兵预备役部队、医疗救援队伍、后勤保障队伍，以及根据应急预案中的大型工程机械（吊车、挖掘机、推土机）等资源数据库及时调集大型工程机械火速赶往灾区［3］。

二、自然灾害事件中行政紧急权运用的现状及完善意见

（一）我国自然灾害事件中行政紧急权运用现状

1.正常状态机制向应急状态机制转换不到位

行政紧急权的行使要以紧急状态的宣告为前提，脱离紧急状态的行政紧急权的合理性以及合法性都将遭到怀疑，进而影响政府权威，动摇国家治理基础。自然灾害一旦发生，社会及国家的抗灾自救能力就会经受严峻的考验，应对灾害紧急状态的救助体制是涉及从中央到地方、从部门到基层、从领导到群众，具有区域代表性的、真实高效的重大事件和复杂情报传递与预警机制和决策拟定的，纵向领导和横向联系相结合的组织体系，及时启动紧急状态应急救援体制，对于灾害危机的解除至关重要。然而，我国法律体制中主要侧重于事中处理阶段的规定，很少规范前兆阶段权力的运行，这种规范模式以被动适应性为特征，缺乏事件处理的灵活性和彻底性，仅以临时处理为目标。

2.行政紧急权行使中缺乏正确的权力观

行政权是人们为了维护自身利益而让渡部分自身权力集合而成的，以国家为载体，国家本身没有任何权利，它只是民众实现利益的代表团体，行政权的行使必须以保持秩序稳定保障人民利益为目的，并且依主权在民的原则，行政权的真正权源来自于民众，人民保有其所有权，他们转让的仅为行政权的使用权。行政权的行使如果背离民众的福利，人民有权收回，认识行政权的性质是正确权力观不可或缺的内容，同样也是行使行政紧急权力的必要前提。2008年四川省汶川地震发生当天，重灾区北川县漩坪乡按商家意愿，紧急征用商家物资用于救灾，并给予一定补偿，在商家讨要补偿时，乡政府称当初征用物资的登记册丢失了，无法核实商家被征物资的价值，只能象征性补偿，其中，自称被征用了10万物资的超市老板只获得7 000元补偿。灾害事件中行政紧急权的行使并不仅限于某一固定时刻，而是一个完整的程序，上述权力的行使就表明我国的相应机构在处理灾害事件行使行政紧急权力时，未树立正确的权力观，没有真正从民众利益出发。

（二）完善自然灾害事件中行政紧急权运用的建议

1.建立和完善自然灾害事件预警系统

完善我国灾害危机的预警系统建设，要从我国实际出发分析现阶段预警实情，针对我国专业应急机构的缺失，可以常设一个中央级实体型专门部委从事防灾减灾的综合管理工作（可以称之为“国家防灾部”或“灾害对策委员会”），在此基础上，建立国家危机管理指挥系统，综合协调各部门防灾减灾能力［4］，明确各部门的职能和任务，组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作，从国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划，并协调各地区、各部门以及各级政府之间的工作，加强他们协同运转能力。在地方各级政府层面上，地方政府应在上级政府的指导下，设立相应的对口管理部门，并根据本地区不同的实际情况，因地制宜地设置具体的职能部门及组织形式，加强各部门间协调运作和快速反应的能力［5］。另一方面，要加快公共预警网络技术的研发力度，加大在公共预警新技术领域的投入，充分发挥网络预警技术的应有作用。

2.建立统一协调、高效、综合性的应急机构，强化人员素质

我国的灾害危机应急机构的设置偏重于临时性，灾害危机发生后国家最高决策机关就根据相关的法律法规，紧急宣布成立一个临时指挥部，如1998年的长江抗洪，国务院即成立国家防洪抢险指挥部。该类指挥部在中央层面一般由国务院有关部门和军队有关部门组成，落实到地方则由省、自治区和直辖市政府的主要领导担任总指挥，指挥部依据国家法律、法规或相应授权，统一指挥、监督处理应急突发事件，事件处理完后就撤销解散。这种临时性指挥机构不符合应急管理的规范化和科学化，首先是责任制无法很好落实。应急指挥机构在采取应急措施时有可能实施限制人身自由或其他控制性措施，因而极有可能成为行政诉讼的被告或被申请行政复议人，由于指挥机构存在的临时性，危机处理完毕后指挥部被撤销，相应人员回归原单位，如果此种情况下相对人提出行政诉讼或行政复议，那么谁是适格的被告或被声请人呢？根据行政法原理，此时由撤销的有权机关成为被告，而撤销机关往往是国务院或省级人民政府，这对于保障相对人的权益是极为不利的。其次，这种临时机构的启用往往伴随着人治主义和实用主义，缺乏规则意识。临时指挥机构危机处理人员并不是突发灾害危机的专业处理人员，他们缺乏对应急运作规则的了解，而且灾害危机的突发性又给他们制定应急处理计划带来挑战，迫于危机的压力往往以定指标、特事特办或全民动员的形式作为主要应急手段，这种处理方式短期内可以收到立竿见影的效果，但是，这种方式对法治的冲击是巨大的，容易滋长“无法”的社会秩序。日本的灾害危机治理中，建立了全国性防灾组织体制，根据《灾害对策基本法》，在内阁府设立由首相任主席的“中央防灾会议”，作为国家防灾决策方面的最高权力机构。另外，政府还设置防灾大臣，负责审议防灾重大事项，组织制定与防灾有关的基本政策和大规模灾害应急对策，综合协调政府各相关部门的抗灾救险工作［6］。可见，建立统一协调、高效、综合性的应急机构非常重要。

[1]刘艳，刘新.试析韩国危机管理机制及其对中国的启示[J].中国人民公安大学学报，2005（2）.

[2]江必新.紧急状态与行政法治[J].法学研究，2004（2）.

[3]杨力.中国防震减灾制度的运作与完善：对汶川地震所反映的制度运作经验的思考[J].学习与探索，2008（4）.

[4]朱凤岚.日本的突发灾害危机管理及其启示[J].华夏时报，2008-05-17.

[5]杨东.日本的灾害对策体制及其对我国的启示[J].中州学刊，2008（5）.

[6]风间规男.灾害对策基本法的制定：防灾政策网络的形成[J].近畿大学法学，2002，50（1）.

C916.1

A

1673-1999（2011）09-0060-02

周珍（1986-），女，江西上饶人，湖南大学（湖南长沙410082）法学院2009级硕士研究生，研究方向为宪法与行政法学。

2011-03-05