夏少敏，常 昊

地下水资源管理型利用模式探析

夏少敏，常 昊

在商业经济时代，世界普遍存在的含水层过量开采问题将变得更加尖锐，更加广泛、更加严重和显著。我国地下水资源利用历经粗放型、开发型和管理型三种形态，当前的开发型利用形态导致我国地下水资源利用中出现了很多严重的问题，影响我国经济和社会的可持续发展。现阶段地下水资源利用的最大挑战是如何尽快从地下水资源的开发型模式转变到地下水资源利用的管理型模式，这需要多部门的协同配合，需要公众的广泛参与和生态环境的恢复与重建。

环境保护；地下水资源；利用模式

一、我国地下水资源利用的三种形态

地下水资源相对于其他的可利用水资源有许多的优点。从水质方面来说，地下水资源所处的位置使得其水质一般较好、水温稳定。从利用价值来说，利用地下水资源的供水工程投资少、见效快，而且一些含有特殊矿物成分的地下水还具有很好的医疗性能。因此在很早以前，地下水资源就作为一种重要的水资源被广泛利用。一般来说，地下水资源有三种利用形态，一是粗放型，二是开发型，三是管理型。

（一）粗放型利用模式

地下水资源的开发利用在我国有悠久的历史，中国古代就有“掘井而饮”以及“凿井以灌田”的记载。一直到近代，我国地下水资源的利用一直遵循着需要多少采多少的模式。这种模式的主要特征是由于当时生产力不很发达，人们主要依靠传统的器械和人力开采地下水资源，用于供应农业需要。而对于地下水资源的补给和综合治理，不但欠缺意识，更欠缺必要的手段。由于长期以来生产力不是很发达，加之地表水资源可以满足大部分的农业和生活用水需要，因此这个阶段的开采总量从总体上来说不是很大，虽然地下水资源的超采在一些干旱的年份和地区对于农业生产、生活造成了一定的影响，但因此而产生的各种次生环境问题还没有对生产生活造成很严重的影响。政府有关地下水资源利用的相关法律更是很少涉及。到西方工业文明大规模传入中国之前，粗放型利用模式一直是我国地下水资源利用的主要模式。

（二）开发型利用模式

在西方工业文明大规模传入中国之后，伴随着工业生产对于用水的需求日益增大和由此产生的地表水资源的污染问题日益严重，中国地下水资源的利用逐渐走入开发型利用模式。这种模式在我国特殊国情之下，即人均资源相对短缺、经济发展迅速的状况之下尤为突出。其主要特点是：(1)对地下水资源的重视不足。在政府层面上，政府没有从思想上把地下水资源的利用作为水资源治理的重点之一。新中国成立以来，水资源的治理工作一直是以大江大河为代表的地表水的治理为中心，对于地下水资源的保护工作则比较薄弱。对于地下水资源的利用尤其是过量开采地区，主要是以进行技术层面上的检测为主，没有形成一套行之有效的解决问题的体系和方案。从公众层面看，由于公众没有形成地下水资源科学利用、严格管理的观念，导致水资源的浪费情况严重。(2)“以需定供”模式。这种模式是我国建国以来地下水资源利用的主要模式，它不以地下水资源的承载力、供水方的变化因素为基本考虑内容，而单纯的以经济效益为中心，以实现其最优为目标。这种模式导致了建国以来地下水资源的过量开发和社会性的水资源浪费。(3)地下水资源的经费投入严重不足、技术支撑力量薄弱。长期以来，地下水的污染防治被划归到公益范畴，属于非营利性质，主要靠财政支持。但长期以来，财政投入严重不足，带来的问题是滞后的科学研究和数量不多的治理工程。开发型利用模式在当代中国仍广泛适用，在一定意义上说，当今中国地下水资源利用过程中出现的种种问题与此种模式在我国长期实行有着不可分割的关系。

（三）管理型利用模式

地下水资源的管理型利用模式在现代社会才开始实施，但其思想的形成却经历了一个长期的过程。中国古代的荀子就曾经提出“天有其时，地有其财。人有其治，夫是之谓能参。舍其所以参，而愿其所参，则惑矣”，主张人通过努力使自然万物为人使用。而想得到天时和财物之用，就必须努力地获取利用自然资源的能力。人与自然关系的思想历经中国古代的天人合一、西方中世纪的神学自然观以及近代的人与自然的对立思想，发展到现代社会，由于人地关系的日益紧张，逐渐损害到了人类本身的生存和繁荣，各种环保思想和自然资源的利用模式才逐渐产生。在此期间，人口与环境承受力、文明与资源有限性的矛盾日益尖锐。生态学经过几代人的不断完善，已经介入到社会科学的研究范畴之中，成为连接自然与人文科学的理论桥梁，最终，生态学的基本理论成为可持续发展战略的理论基础之一。人们越来越注意到在开发利用中坚持人与自然和谐的重要性。

在用水的问题上，生态用水被人们提到了重要的地位，其对于防止地下水枯竭的重要意义成为了研究的重要方面之一。在做出诸多努力，特别是在充分认识到传统发展观是一种耗竭性的经济发展模式并为此付出了巨大的代价之后，可持续发展理念出现并迅速成为指导环境资源利用的主要原则之一。从本质上说，可持续发展理念是一种生活方式的转变，是消费方式乃至思维方式的变化。地下水资源的可持续开发不仅仅要求地下水水质的不断改善，地下水资源数量的不断回升，更要求人类生存质量的逐步提高。

几十年前，美国道格拉斯大法官探讨过自然资源的诉讼资格问题，他曾经感慨在大自然诸多美学的奇迹即将成为人类都市最后的碎片之前，人们有责任以利益代理人的身份维护自然的权利。几十年后，当人们再次审视经济发展、社会进步与地下水资源的关系的时候，才重新确立了地下水资源的管理型利用模式的定义，即转变管理与被管理的传统逻辑，以地下水资源管理者的身份来处理相关的问题，改革以需定供的传统模式，提倡资源的科学管理、部门之间的相互协调。相对于开发型利用模式，地下水资源的管理型利用模式的主要内涵是：第一，从人类向地下水资源无节制的索取转变为人类需求与地下水补给相协调，实现社会的可持续发展；第二，从防止地下水对人类的侵害转变为在防止水对人类侵害的同时，特别注意防止人类对地下水的侵害，即建立地下水资源的取水许可证制度和评价制度；第三，从重点对地下水水资源进行开发、利用、治理转变为在对水资源开发、利用、治理的同时，特别强调水资源的配置、节约、保护；第四，从对水的整个利用过程的多家管理转变为对地下水资源的统一配置、统一调度、统一管理。

二、我国地下水资源确立管理型利用模式的必要性

开发型利用模式曾经是我国开发利用地下水资源的主要模式，但随着我国经济社会的快速发展，这种利用模式已经导致诸多问题。

一是地下水超采问题严重。近几年来，我国地下水资源总量锐减，全国已有164个地下水超采区［1］。地下水超采直接造成了区域性地下水位持续下降，地下水资源疏干问题也日益严重，危及工农业供水安全和居民饮用水安全。

二是地下水污染问题严重。随着我国经济的快速发展、人口增长与城市化进程的加快，水资源尤其是地下水资源短缺问题日益严重，工业废水、生活垃圾无序排放，农药化肥的施用量日益增加，直接影响着地下水的质量。环保部研究显示，工业发达城镇附近的地下水污染尤为突出，部分石油化工区地下水污染突出［2］。相关污染物对水土和生态环境的破坏十分明显，对人体健康影响显著。

三是地下水超采、污染等问题产生了一系列的生态影响灾害。在现阶段，地下水资源超采现象严重，其已经或将会引发一系列的次生地质灾害，如地面沉降、海水入侵等。从本质上来看，地下水超采及污染破坏了地下水及其赋存介质的平衡关系，地下水在寻求新的平衡的过程中，对原有的生态环境造成了不可避免的影响。

综上所述，地下水资源的开发型利用模式已经越来越不适合现阶段我国社会经济快速发展的需要。如何从总体上转变我国地下水资源利用模式，确立可持续利用理念下的管理型利用模式已经迫在眉睫。

三、我国地下水资源确立管理型利用模式的相关对策

（一）含水层的积极管理模式

目前，世界范围内面临的地下水问题不是资源的开发，而是如何对其进行可持续的管理。含水层疏干问题已经成为一个世界性的问题，尽管全世界已经建成80多万个大、小水库，这些水库也只能储存到1/5的雨水，大量的雨水还是白白地流入了大海［3］。如果能够采取措施降低地表径流的速度，使上述无偿流入大海的雨水中有一部分参与到补充地下水资源的循环中来，将会大大地增加地下水资源的补给速度和补给规模。这要求政府及相关部门，对每年的降水情况做出一定的判断，根据调查预测编制的降水情况，在当地旱季时可以适当的多开采一些地下水，降低地下水的水位，以便雨季到来后得到较好的补给。这样，不仅可以调节地下水在各个季节的分配，而且可以在一定程度上减轻因地下水水位过高而引起的土壤次生盐碱化问题。这一制度的有效实施需要政府与相关部门密切配合，还需要落实相关的地下水测量技术。

（二）流域大规模统一开发制度

地下水资源的补给往往和流域径流量的分布有着密切的关系，在径流量分布比较平均的地区，往往也是地下水资源补给比较好的地区。这就要求水利主管部门合理分配上中下游的用水总量。另一方面，在地下水资源比较丰富的地区，人们往往对地下水资源进行粗放式的管理和利用，而在含水层疏干比较严重的地区，人们又往往自发组织聚集雨水的设施以及相关的地下水回灌措施。政府必须采取措施普及科学、系统的地下水资源利用知识，使人们认识到只有区域性的大规模行动才能有效解决含水层疏干的问题。地方可以根据各自的实际情况，适当增加集水和补给地下水资源的财政预算。流域大规模统一开发计划可以为地方机构小流域集水工程的实施和人工补给设施的建设提供公共信息，从而形成良性循环。

（三）生态环境的恢复与重建制度

地下水资源的可持续利用与生态系统的恢复与重建有着十分密切的联系。首先，从生态环境的恢复层面来说，生态系统的平衡与协调规律要求在地下水资源利用中坚持人与自然和谐相处。地下水开采改变了地下水资源在自然界中存在的固有状态，活动改变了地下水资源的天然存在形态，对生态环境造成了各种影响。这种影响包括直接的和间接的影响，也有短期的和长期的影响。所有这些影响，都会打破原有的生态平衡，所以必须着力恢复生态环境的良性循环。在开发过程中应尽量避免对地下水环境造成损害，把生态用水提到重要的议程上来，尽力保持地下水循环的合理性。其次，在生态环境的重构层面上，要特别重视植被土壤等环境因素对于地下水资源的蓄水和循环产生的影响。现代实验已证实，有的植被对地下水的补给有利，有的则有害。如，南非的一些外来杂草，如金合欢属类、桉属类等，这些植被每年要消耗掉33亿m3的水，比本地植物要多消耗掉7%的全国总径流量。而与此相反，正在全世界范围内大力推广种植的韦悌蔚草，却是减低地表径流速度、增加地下水补给量的最好植被［4］。

（四）明确立法层次及管理模式，实施“一龙治水”模式

目前，我国与水有关的法律法规有很多，最有代表性的就是《中华人民共和国水法》（简称《水法》）。该法涉及了地下水资源的问题，但与地下水资源的重要性相比，该法的力度还远远不够。地下水与地表水尽管密不可分，但地下水的很多特性又与地表水截然不同。我国目前仅有《水法＞和《地下水取水许可证制度》，没有专门的地下水资源法，地下水超采区水资源管理和保护的法律法规还不完善。所以，应加强这方面的立法研究，尽快制定地下水资源利用保护的专门法律，把地下水资源的可持续开发利用和保护纳入法制轨道。地下水资源单独立法是创建地下水资源管理总体环境的必然举措。从管理模式上来说，水利部门负责我国的地下水资源的开发、利用、管理等职责，而环保部门主要负责地下水污染的防治工作。地下水超采，属于水利部门管理，超采会引发各种环境问题和次生地质灾害，比如地下水漏斗区等，其相对应的地面污水渗入潜水层就会造成地下水污染，而这又是环保部门的职责。这种模式人为地割裂了地下水资源管理的整体过程，属于典型的“先污染后治理”模式。要改变这种现状，我们有必要从对水的整个利用过程的多家管理转变为对地下水资源的统一配置、统一调度、统一管理，落实“一龙治水”模式，改变实践中协调困难、效率低下的状况。

[1]环境保护部,国土资源部.全国地下水污染防治规划（2008-2020）[M].北京:中国水利水电出版社,2008:7.

[2]21世纪初期我国地下水资源可持续利用研究[M].北京:水利水电出版社,2002：13-14.

[3]水利部水资源司，南京水利科学研究院.21世纪初期中国地下水资源开发利用[M].北京：中国水利水电出版社，2004：6.

[4]杨丽丽,王云霞,谢新民,叶勇,丁飞.基于地表水和地下水联合调控的水资源配置模型研究[J].水电能源科学,2010(7).

D922.6

A

1673-1999（2011）14-0048-03

夏少敏(1961-)，男，湖南安化人，博士，浙江农林大学（浙江杭州311300）副教授，硕士研究生导师，研究方向为环境法，经济法，环境消费信贷等；常昊，男，浙江农林大学环境与资源保护法学硕士研究生，研究方向为自然资源法。

2011-04-19