孟兰

(中共常德市委党校，湖南常德415000)

浅论我国行政强制执行主体制度*

孟兰

(中共常德市委党校，湖南常德415000)

目前，我国行政强制立法正在紧张的制定之中，行政强制执行权分配模式成了行政法学理论界的一个热点问题。中国现行强制执行权分配模式，由于其历史局限性己远远不能适应行政法治实践的需要。本文分析了我国现行行政强制执行主体制度的利弊，在此基础上提出了“以行政机关强制执行为主，人民法院强制执行为辅”的制度构想。

行政强制执行主体;行政机关;人民法院

从1999年3月起，全国人大常委会法制工作委员会就开始进行行政强制法的起草工作，并通过了全国人大常委会三次审议，从起草至今，法律迟迟未能出台，其主要原因是其中关于行政强制执行主体等核心问题存在着争议。鉴于此，本文就行政强制执行主体制度予以分析，作一制度的初步思考，以期为进一步推动中国行政强制执行制度的改革与立法做一些努力。

一、国内外行政强制执行主体制度分析

什么是行政强制执行主体?顾名思义，行政强制执行主体是指依法拥有行政强制执行权，可依法定程序实施行政强制执行的国家机关。综观世界各国的行政强制执行主体，由于历史背景、社会现实、法律传统等各方面的差异，当今世界主要形成了行政机关强制执行的主体制度和司法机关强制执行的主体制度。

大部分大陆法系国家采取了行政机关强制执行的主体制度，以德国、奥地利为代表。其理论基础是行政权作为一种公权力，具有公定力、确定力、拘束力和执行力，行政强制执行是行政权执行力的表现形式。英美法系采取了司法机关强制执行的主体制度，其理论基础是分权制衡理论，强调为保持权力平衡，防止行政权的滥用，行政权必须受司法权制约。因此，在一般情况下，行政机关在行政相对人拒不履行行政法上所负的特定义务时，原则上不得自行采取行政强制措施进行“自立救济”，只能向法院提起诉讼，请求法院以命令方式促其履行。

我国行政强制执行的立法与实践均始于20世纪80年代。80年代以前，整个中国法制建设处于停滞不前甚至倒退的状态，行政强制执行立法根本无从谈起;严格地讲，此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得到执行。进入80年代以后，有关行政强制执行的立法得到很大发展［1］。从我国《行政诉讼法》第66条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》87条可以看出，我国实行的“人民法院强制执行为主，行政机关强制执行为辅”的主体制度，更接近于英美模式。

二、我国现行行政强制执行主体制度的利弊

我国现行行政强制执行主体制度的运行，有如下一些明显的优点:首先，由人民法院对行政行为在执行前进行非诉审查，有利于规范和制约权力，防止行政强制执行权的滥用，从而监督行政机关依法行使职权。其次，人民法院的提前审查模式可以减少违法行政行为进入执行程序，从而降低对相对人造成损害的可能性，在相对人不敢或不愿申请公力救济的情况下，这类审查尤为必要［2］。再次，由法院集中行使强制执行权，有利于防止执行过程中的违法乱纪行为，保证执行行为的规范化。

然而，随着社会的发展，行政领域逐步扩大，行政面临的社会公共事务日益复杂和多样化，这种主体制度赖以存在的基础发生了变化，其弊端也日益凸显出来:第一，不利于行政效率提高。我国法律法规对行政机关强制执行授权只限于极少数的几个机关，绝大多数要由人民法院实施。但是申请人民法院强制执行的过程繁琐，使行政处理决定得不到及时的付诸实施。第二，造成人民法院负担过重。人民法院在我国是司法机关、审判机关，在日常工作中，法院已有大量的诉讼案件需要办理。而行政强制执行的数量是很多的，若主要由人民法院来执行，这无疑又进一步加重人民法院负担，影响人民法院审判职能的实现。第三，不利于相对人利益保护。《行政诉讼法解释》第93条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查。从这个条款可以看出，法院对行政机关申请强制执行的审查通常只是形式审查，而不是实质审查，根本无法起到预期的审查目的，这在某种程度上导致了法院成为行政机关的执行工具，不利于保障公民的合法权利。

三、完善我国行政强制执行主体制度的思考

通过上述分析可以看出，我国现行行政强制执行主体制度存在着诸多缺陷，要克服这些缺陷，对现行行政强制执行制度进行改革已再所难免。综合分析各种利弊，笔者认为，确立“以行政机关自行执行为主，司法机关执行为辅”的主体制度，是比较符合我国的客观实际的。这种制度将专业性、技术性较强的大部分行政强制执行任务赋予行政机关，在涉及某些重大的、权益影响较大的、某些特殊的行政义务履行案件的强制执行时，则保留人民法院的强制执行权。

一个现实的问题是目前行政机关与法院之间的执行权限不明，哪些行政强制执行由人民法院执行，哪些行政强制执行由行政机关执行。目前还没有一部法律明文规定。笔者认为，在划分二者权限范围上，以强制执行方法为标准，可以较合理并有效地划分二者之间的执行权限。

根据学界的共识，行政强制执行方法分为间接强制执行和直接强制执行两种。因而可以由一部法律(如《行政强制法》)统一规定。行政机关行使间接强制执行权，直接强制执行权原则上由人民法院行使，以法律特别规定行政机关行使为例外。直接强制执行，是行政强制执行机关对行政相对人的人身或财产直接采取强制手段的执行方式，如强制划拨、强制扣押、强制拘留，强制隔离等。间接强制执行，是指通过间接手段迫使行政相对人履行义务或者达到与履行义务相同状态的强制措施，具体包括代执行和执行罚两种措施。代执行，是指行政机关或者第三人代替不履行义务的行政相对人履行作为义务，并向行政相对人征收必要费用的强制执行措施。执行罚，是指行政机关对拒不履行不作为义务或者不可为他人代履行的作为义务的行政相对人，科以新的金钱给付义务，以迫使其履行义务的强制执行措施。

笔者认为，采取强制执行方法作为分配标准，原则上直接强制执行须经法院审查后实施，间接强制执行则不需要经法院审查而由行政机关直接执行，是可行的。

首先，间接强制执行方式适用的范围很广泛。特别是代执行这种强制执行措施适用于作为义务，由于现实中的大部分具体行政行为所确定的都是作为义务，这就使得代执行具有广泛的适用范围，如果将其交由人民法院去实施，则不仅增加了执行的环节，影响行政效率，而且也会加重人民法院的执行负担。而且，这样做也无法保证执行的质量，难以保护行政相对人的合法权益。

其次，直接强制执行直接针对行政相对人的人身、财产采取暴力，而这种人身和财产往往具有不可替代性和不可恢复性，这就容易使强制造成的对行政相对人合法权益的侵害更大或难以救济。但是，如果所有的直接强制执行都需要经过法院的审查，那么在某些紧急情况下，行政机关由于不能及时强制相对人履行义务，无法实现行政管理的目标。所以，在对直接强制执行进行分配时，应当综合考虑行政决定的具体内容、强制执行的紧迫性、各项直接强制执行措施的专业程度和强制程度等多方面的因素。

再次，间接强制执行相对于直接强制执行更温和些，其侵害行政相对人合法权益的可能性就比直接强制执行要小。就代执行而言，在实施代执行之前，行政机关会依法向行政相对人发出书面的告诫，给予其一定的合理期限去自行履行义务。这就等于又给了行政相对人一次机会，从而不仅可以减小对行政相对人合法权益造成侵害的可能性，也可以一定程度上提高行政效率。至于执行罚，其科处金钱给付义务的目的在于促使行政相对人自行履行义务，因而数额一般不大，不易对行政相对人权益造成侵害。

综合以上三个方面的分析，笔者建议行将制定的《行政强制法》明确划分人民法院和行政机关的行政强制执行权的标准，即应当以强制执行方法为划分行政强制执行权的标准，建立起一个具有中国特色的、符合中国现实需要且不违背行政法理的行政强制执行主体制度。

［1］李薇薇．试论我国行政强制执行主体模式的确立及其完善［J］．行政与法，2001，(5):79．

［2］奚坚平，等．论我国行政强制执行模式的重构［J］．安徽农业大学学报，2004，(5)．

2011－03－24

孟兰(1983－)，女，湖南常德人，教师。