林徽伟

(暨南大学 法学院， 广东 广州 510632)

论行政组织法在行政机构设置中的缺陷与完善

林徽伟

(暨南大学 法学院， 广东 广州 510632)

我国行政组织法在行政机构设置中存在立法条文粗疏、权力机关的监督作用有限、追责条款缺失等缺陷。这种状况的造成，与“权力至上”的传统导致行政组织法立法被忽视、行政机构设置涉及宏观制度问题、学界对行政组织法的关注不够有关。因此，应当从深化行政组织法的理论研究、修改宪法和制定各级政府基本组织法、制定各级政府组成部门的组织条例三方面入手对行政组织法进行完善。

行政组织法;行政机构设置;缺陷;完善

目前我国关于行政机构设置的法律规范，主要体现于《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等行政组织法中。学界普遍认为，我国目前的行政组织法很不健全，缺陷明显。“从20世纪50年代后期开始，我国的行政组织法制建设基本上停滞不前或处于空白状态”［1］210，由此导致我国无论中央还是地方的行政机构设置很多时候都是无法可依，历次机构改革始终走不出“膨胀—精简—膨胀”的怪圈。

在我国建设法治社会的背景下，建立健全的行政组织法，完善它在行政机构设置中的作用，对于规范行政权力的行使、实现行政法治的目标无疑具有十分重要的现实意义。

一、行政组织法在行政机构设置中的缺陷

1.立法条文粗疏，操作性不强

现行的行政组织法关于行政机构设置的一个明显缺陷是，相关的条文过于简单，遗漏了许多行政组织法应当规范的问题。《国务院组织法》仅有的11个条文基本上是对现行宪法的复述，国务院的新设机构甚至存在找不到《国务院组织法》依据的情况。具体规定国务院、地方各级政府行政机构设置的《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》只是明确了行政组织的一些重要原则，其结果是那些原则性条款仅仅起到“组织纲领”的作用，在现实中实难操作。

现行的行政组织法不仅在程序意义上缺少提出、论证、审查、批准行政机构设置的具体操作规范，而且在实体意义上也没有解决好行政机构之间的职权划分问题。国务院各部门之间、中央政府与地方政府之间、各级政府部门之间的职权在上述法律中没有得到明确的划分。由于缺少国务院各部门之间职权划分的实体规定，国务院在1988年政府机构改革中开始对国务院各部门的设置实行“三定方案”(定职能、定机构、定编制)，也就是现在的“三定规定”的前身。具体的操作流程一般是先由国务院各部委提出“三定方案”草案，然后由中央编办审核协调，国务院讨论通过后提交全国人大或全国人大常委会批准。地方各级政府行政机构的设置遵循类似模式，不同的是行政机构设置由上一级政府批准。“由于‘三定’规定或‘三定’方案本身不是法律或行政法规，加上没有对违反‘三定’规定或方案者追究法律责任的条款，其效力和权威不够;而且有的‘三定’规定或方案本身不很完善，没有很好地解决某些行政机构之间职权的划分问题”［2］45，从中央到地方，行政机构之间职权交叉重叠的现象严重，部门职权划分混乱普遍存在。

2.权力机关的监督作用有限

“行政组织事项作为法律保留事项已经成为现代民主法治国家所达成的共识，也即行政权的设定、行政组织的设置、其他公法人组织的设置等重要的行政组织事项都属于专有立法事项，要有宪法或法律规定或者法律的明确授权，否则，行政机关不得自行制定——这是由行政组织的政治性和民主性所决定的。”［1］210-211但是，反观我国现行的行政组织法，由于没有确立行政组织法定原则，实践中行政组织权主要掌握在行政机关尤其集中在国务院手中，权力机关的监督作用有限，具体表现在以下几个方面：

首先，无论是《国务院组织法》授权国务院可以根据工作需要自行设置直属机构、办事机构主管办理专门事务，还是在《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中关于国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构、国务院行政机构的司级、处级内设机构和地方各级政府行政机构设置的规定，都可以看到权力机关要么没有监督，要么监督作用十分有限。《国务院组织法》虽然规定全国人大或全国人大常委会对国务院各部委的设置享有最终决定权，但在具体操作中主要取决于国务院的组织方案，全国人大或全国人大常委会的参与有限，难以对国务院的行政组织进行有效控制。

其次，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将权力来源、产生方式、活动原则、工作程序不同的两类国家机关进行混合立法的模式实际上弱化了对地方政府行政组织的规范功能。地方各级政府行政机构设置只需报本级人大常委会备案，这种备案在性质上来说只是对本级人大知情权的体现，而不是对人大事后审查权、决定权的赋予。缺乏权力机关的监督的后果是现实中各级政府设置行政机构的不合理，随意增设行政机构，各种临时机构的设置缺乏行政组织法上的依据，处于行政组织法的规范之外。

最后，具体规定国务院、地方各级政府行政机构设置的《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》就其本身来说只是国务院的行政规章，还没有进一步上升到基本法律的层次，立法层级偏低。这不仅意味着行政机关的设置实际上只是行政机关的自我组织，更严重的是没有解决好行政机关的权力来源问题，违背了现代民主法治精神。

3.追责条款缺失

“依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事;政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任。”［3］64这就不仅要求法律赋予行政机构相关职权开展行政活动，更重要的是法律对行政机构违反职权的行为明确法律责任，权责相当是依法行政原则的内在要求。

追责条款缺失，是我国现行的行政组织法存在的又一明显缺陷。即使是法律中出现的原则性规定，法律责任也过轻。《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中没有关于行政机构设置的法律责任的规定，《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》对于擅自设置行政机构相关负责人至多只是在内部进行通报批评;对于情节严重的，给予行政处分。但是对于什么是“情节严重”，没有标准，对于什么行为才构成犯罪，也没有标准。由于我国行政组织法长期以来缺乏法律责任追究的条文，导致各级政府部门在设置行政机构上的随意性，滥设机构的责任无人承担，助长了腐败的滋生，加重了财政的负担。

二、行政组织法相关缺陷的原因分析

1.“权力至上”的传统导致行政组织法立法被忽视

“权力法定”是现代法治国家普遍遵循的一项基本原则，权力只能来源于法律的赋予，只有法律才是权力存在的正当依据。作为政府载体的行政组织，从设置、运行、监督都应当处于法律的规范之下。政府依法行政，遵守和执行事先公布并体现人民意志和反映人民利益的法律是法治的题中之义。现代法治国家大多实行行政组织法定原则。譬如日本就非常强调行政组织法的作用，“存在着一套完整的行政组织法规体系，除宪法中有关内阁权力的规定外，还包括内阁法，日本国家行政组织法，府、省、委员会和厅设置法(和日本外务省设置法)，地方自治法和总定员法等，对行政权的范围、行政机关的设立标准、各个行政机关的具体任务、主管事项、权限及内部机构设置都有明确规定”［4］19。相比之下，我国离现代法治还有很大的距离。两千多年来我国实行的是中央集权制，“权力至上”传统所产生的制度惯性加上建国之初实行的计划经济要求国家权力高度集中的历史背景，使得我国的行政组织法立法长期被忽视。虽然新中国成立后我国颁布了宪法，但是在人民代表大会的制度框架内还没有解决好权力的制约问题。现实中行政权力过于强大、人大缺乏对行政权的有效制约是不争的事实。现实中法律至上，国家权力只服从于法律的现代法治精神还没有得到很好的体现，以权代法的现象还比较严重。表现在行政组织方面，就是行政组织法立法没有受到应有的重视，行政机构设置方面的法律漏洞较多，亟待完善。在实践中，行政机构的设置主要依赖政策和习惯，权力事实上主要集中在行政机关内部，显而易见的是行政机关不会主动去制定约束自己行为的行政组织法，就算制定了，它的权威性和执行效果也会大打折扣。

2.行政机构设置涉及宏观制度问题

行政机构的设置与一个国家的经济政治制度密切相关。行政机构是行政权力的载体，行政权力的配置随着机构设置形成一定的行政权力结构，表现为纵向结构和横向结构。前者表现为中央与地方的关系，后者表现为同级行政机关内部各部门之间的权力关系。我国现行的行政组织是在计划经济体制下形成的，它的逐步完善不能单靠立法就能得以解决，而必须在经济政治体制改革的基础上加以推进。

在纵向结构层面，尽管我国现行宪法对中央政府与地方政府的权限作了列举，但并没有明确哪些权力是国务院专有的，哪些是与地方政府共有的。“事实上，相对于中央政府和地方政府而言，地方政府和下级政府缺乏完整的行政组织权和财政权，只有有限的立法权(不是所有的地方政府都享有行政立法权)，而中央政府和上级政府可以通过人事组织、财政和投资项目等途径对地方政府和下级政府进行控制。”［1］191相比之下，西方国家普遍实行地方自治制度，中央与地方一般在宪法的框架内进行分权实行地方自治。在美国，“地方政府具有宪法上的自治权力时，州政府对宪法中规定的自治事务，例如地方政府的组织形式，地方职员的任用等，无权干涉。”［5］111而我国目前除香港、澳门特别行政区以及台湾地区外，宪法规定的是地方政府由本级人大产生，同时接受上一级政府领导，所有地方政府都服从国务院的组织原则。这一宪法原则体现在行政组织法上是地方各级人民政府行政机构的设置由上一级人民政府批准，地方的行政机构设置缺乏自主性。在横向结构层面，在计划经济体制下建立起来的各级行政组织仍待进一步完善。计划经济体制下对市场、社会全面管理的政府职能必然要求建立庞大的行政机构履行行政管理职能，它的影响至今依然存在，具体表现在各级行政机构设置的不合理。“专业经济管理部门仍然过多，社会管理和公共服务机构比例比较小，如国务院机构设置中，经济管理部门占了42.85%，所占比例过大，社会管理和公共服务部门所占比例偏小，仅占21.42%。”［6］102这种状况的产生，与我国还没有完成和市场经济、市民社会发展要求相适应的行政职能转变有关，它的解决有待行政职能的进一步转变。

3.学界对行政组织法的关注不够

20世纪80年代初，我国行政法学界对行政组织法的研究一度非常重视，曾经深入研究有关行政主体及行政组织法的问题。但后来因为研究过于集中在行政主体理论，最终没有建立起完整的行政组织法体系。目前，学界对行政组织法这一问题的关注依然不够，大多数行政法学教科书中辟专章论述行政组织法的并不多，即使是涉及到行政组织法的内容，一般也是将其结合在行政主体部分中加以论述。学界对行政组织法的理论研究长期以来与行政学研究的内容没有很大区别，基本上还停留在行政组织的组织意义层面进行研究，即使有从行政组织法角度研究的，内容上仍与行政组织角度的内容没有实质的不同。与并称行政法三大组成部分的行政行为法、行政救济法相比，行政组织法的理论研究明显滞后。这种状况的造成，有学者认为与缺乏多学科系统研究、学术界和实务界没有形成互动的研究机制、研究方法滞后、对行政组织法的研究深度不够以上四方面的原因有关。［7］112-113

三、健全行政组织法的完善措施

1.深化行政组织法的理论研究

从理论上对行政组织法进行阐发、形成完整的理论体系，不仅可以进一步健全完善我国的行政法体系，而且还可以为我国的行政组织法立法提供理论上的支撑，因此学界深化对行政组织法的理论研究是非常必要的。

有学者提出，除了要对现行的行政主体理论进行较大的修正和完善外，还需要探讨行政组织法的基本理论问题，研究行政组织法所应包含的内容，分析行政组织法的立法模式与立法体系。［8］50也有学者认为，当前对行政组织法亟待研究的问题主要有三个：一是进一步明确行政机关的职能和权限，并形成有效的权限争议解决机制。二是伴随地方制度的多样化和地方自治成分的增加，关于分类型、分层次的有限地方自治制度的探讨应进一步受到重视。三是关于行政监督机构设置和行政监督理论的研究问题。［9］140由于在理论层面研究行政组织法，主要是对行政组织法制度建构赖以生成的理论进行学理上的阐述，借鉴上述学者的观点，深化以下几个方面的研究是较为可取的：一是行政组织法的基本原则;二是行政组织法的具体内容;三是中央与地方的关系;四是进一步理顺行政组织中的党政关系。

2.修改宪法、制定各级政府基本组织法

在宪法层面，与行政机构设置缺陷相关的问题主要是现行宪法对中央与地方的权力划分没有明确规定。由于涉及到国家权力的宪政安排问题，因此应当在宪法中进行明确，在适当的时候对现行宪法进行修改，以明确中央与地方的各自权力。解决好这一问题，不仅可以使得地方政府能够在宪法赋予的权限范围内因地制宜地实施地方治理，而且也是解决目前地方权力机关对地方行政机构设置过程中监督作用有限的有效途径。

在一般法律层面，应当在以下两个方面进行完善：第一，吸收《国务院行政机构设置和编制管理条例》，修改现行的《国务院组织法》，制定新的《国务院组织法》。在新的《国务院组织法》中，应当对国务院的职能、组成、机构设置的具体程序、法律责任等作出明确规定;此外，还应当修改相关条文以加强全国人大常委会在国务院行政机构设置中的监督作用，明确国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构由全国人大常委会批准。第二，吸收《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，制定《地方各级人民政府组织法》。在立法中应当修改地方各级人民政府行政机构的设置由上一级人民政府批准，县级以上地方各级政府行政机构的设置报本级人大常委会备案的规定，改为由本级人大或人大常委会批准，报上一级人民政府备案，以加强地方人大在地方政府机构设置中的监督作用。

3.制定各级政府部门的组织条例

目前在实践中，由于我国各级政府部门的职权划分主要是依靠各级政府的“三定规定”进行规范，不仅其稳定性和权威性不足，同时也没有解决好部门之间职权交叉重叠的问题，从中央到地方各级政府部门职权划分混乱的情况依然普遍存在。因此，有必要明确各级行政机构的职责和权限，并在“三定规定”的基础上进行相关部门组织立法，对各部门的职权作出界定。

国务院2006年出台的专门规范公安机关组织管理工作的《公安机关组织管理条例》可以看作是对这方面的有益探索。该条例是我国第一部规范政府部门职能配置、机构设置的行政法规，它的出台，为我国依法行政的实施又向前迈进了一步。目前来说，应当结合我国横向行政组织实行“大部制”和横向行政权力实行相对集中与拆分的改革实践，制定各级政府部门的组织条例。在各级政府部门的组织条例中，分别对国务院各部委、直属机构、办事机构和地方各级政府职能部门的职能、组成、机构设置的具体程序、法律责任作出明确规定，使其作为未来制定《国务院组织法》和《地方各级人民政府组织法》的配套规定。

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【责任编辑 张 琴】

2011-02-15

林徽伟(1984-)，男，广东湛江人，暨南大学法学院在读研究生。

1672-2035(2011)02-0057-03

D921.12

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