张全东

（福建省龙岩市环境科学研究所 龙岩 364000）

可以这样说，环境影响报告书的专家评审是与环境影响报告书相伴而生的。早期，编写建设项目的环境影响报告书没有资质要求，也没有相关的技术导则与规范可供依照。在这种情况下如何判别环境影响报告书的质量呢？召集专家进行评审很快就成为广为流行的方法并一直被延续下来。但是，随着国家环境保护法律、法规的逐步健全，环境影响评价技术规范的不断出台与完善，评价机构、审批机关、建设单位等不同群体对环境影响评价专家评审的看法是否一成不变呢？现阶段都存在哪些看法呢？进行这方面的分析是有必要的，它将提高我们对环境影响评价制度实施效果的认识，促进我们对环境影响评价发展方向的深入思考。

1.评价机构人员的想法与分析

评价机构是中国环境影响评价制度的产物，也是环境影响评价制度的执行者与推动者。评价机构的功能是依照法规接受建设单位的委托，按相关的技术规范要求编制环境影响报告书。一方面让建设单位知晓其建设项目可能产生的环境污染与破坏，以及必须采取的相应的控制、削减和避免措施；另一方面为环保行政主管部门等政府部门提供决策参考。绝大多数的评价人员都能本着对环境保护的负责之心，认真严谨地编制环境影响报告。但是，随着环评市场的放开，只把环境影响评价作为一种谋生职业或获利手段的人明显增多。

环境影响报告书需通过专家评审，对于评价人员来说无疑是在众多的需遵循的规则中又多了一道规则。对此，他们没有权利甚至也没有理由发出“不”的声音，只能默然接受并去适应。因为自己编写的东西自己来评说是没有说服力的。一旦处于被审的地位，自信心难免会受到影响和削弱。会担心所编制的环境影响报告书是否有不应该的遗落，或者存在分析、评价不到位甚至错误的地方等。当然，委屈也是在所难免的。因为对相关规范和技术导则的理解存在差异，对环境影响的关注点也不尽相同。参加专家评审会次数多了就会有这样的感觉，对同一本报告书，不同的专家打的质量分数可能相差很大，甚至有合格与不合格之差。同样的，如果同一本报告书由不同的两组专家进行评审，评审意见大相径庭也就不足为奇了。常听到跨地域开展环境影响评价的人员感慨，这里的专家和我们那里的专家关注点不同。而服从专家又是一条潜规则，委屈可能就源于此。自然，委屈大了就可能抱怨，甚至产生争执。但这种情形相对较少。

有的评价人员因惶恐而能常保谨慎，进而更知责任重大，因委屈而引发思考进而变得更加渊博。有的评价人员则把惶恐转化为侥幸，把委屈转化为固执。这两种人的两种态度必然导致所编写的报告书在质量上有很大的不同。

2.审批机关人员的想法与分析

审批人员在环境影响评价制度中起着至关重要的作用。无论什么建设项目、无论其环境影响报告书编得如何，最终都要摆在审批人员的面前，由他们决定可行与否。他们肩负着环境保护之控制新污染的职责。不能想象没有良好的法律与政策素养、丰富的理论与实践积淀担此重任会面临多大的压力。专家评审在一定程度上弥补了这方面的不足，这也许是环境影响报告专家评审能够持续、广泛运行的一个主要原因。

作为环境影响评价的管理者，一直以来都推崇并主持着环境影响报告书的专家评审。因为专家评审在给他们填补法律与专业知识不足的同时，也缩短了他们了解建设项目及其主要环境问题的时间，有助于行政审批与决策。这种对专家评审的依赖一直都存在着，但是随着环境污染事件与纠纷的增多，审批人员的责任也日渐突显。因而，填补不足的依赖悄悄地向分担责任的依赖转变。无论什么项目，不管自己熟知与否、项目的污染物产生量是多是少、项目的环境影响是大是小，一律按部就班召集专家评审，就是这种思想指导下的一种行为表现。当有人对审批意见有疑问时，他们会理直气壮、不假思索地回答：“这是专家的意见。”此类现象相对比较普遍。不同的情况也是有的，比如，个别审批人员对手头上待审批的项目已经心中有数，但依然不能少专家评审的程序，只是专家的意见他们已不在意了。其实，这些都只是形式上的依赖。

显然，盲目地搬用或摒弃专家意见都是不可取的。作为审批人员应明白专家所提意见的出发点及其作用、目的，并在此基础上进行相关的法律与法规、政策和区域环境质量的整体考虑，进而形成自己的看法和意见。这应该是审批人员需具备的基本素质。

3.评审专家的想法与分析

不少地方因环境影响报告书的评审而设立了专家库，即使没有设立，在管理者的心中也有一个专家库。虽然，这里的专家并非专门从事环境影响报告书技术评审的专业人士，但评审环境影响报告书这一共同的活动让他们成为了一个专门的群体。所从事工作的内容不同，导致了他们看待环境影响评价的视角也不相同，他们的共同点在于从环境影响报告书中发现不足或错误，并提出自己的观点和意见。应该讲绝大多数专家的意见是不受他人意志左右的，这一点是可贵的。但他们因身处其间，通常很少考虑环境影响报告书是否需要进行专家评审。只是遇到质量比较差的报告书时，认为有必要评审的意识才会被唤起，此时，他们对参与此项活动的意义和自身的作用会或多或少地有所感觉。但如果过分夸大了这个意义和作用，提出一些看似必要却不合实际或难以做到的意见就有可能了。

现在，环境污染事故和纠纷事件时有发生。每当这个时候，追究责任的声音就会出现。环境影响评价、环保“三同时”验收、日常监管等各个环节都是追查的重点，不能排除的是，这个触点有可能伸至专家评审。对此，专家的反应通常比较强烈。他们会认为，对报告书的评审完全是个人意见，而个人的认知水平是有限的，甚至有可能出现偏差。至于采纳与否是审批人员的事，他们无须负什么责任。事实也是如此，因为没有这方面的法定条款。因此，从这个角度看，专家的意见对审批机关、建设单位乃至评价机构只具有参考作用，而不是金科玉律。

4.建设单位的想法与分析

建设单位的性质绝大多数是企业。企业是社会最具活力的细胞，建设项目的动议就是这种活力的一个具体体现。没有了建设项目，也就没有了环境影响评价。因此，建设单位应是执行环境影响评价制度的主体。现在令人忧心的是建设单位不但没有像重视其建设项目主体工程一样重视环保设施的建设，反而有拖延、应付甚至逃避的思想与行为。这在很大程度上降低了环境影响评价制度执行的效果，也影响到了我们生存环境质量的改善。

由于相关部门审批的制约，如项目备案与审批、营业执照、采矿许可证等的发放、换证与年检，环保审批的前置性有了较大的保障，大多数的企业会主动去办理环境影响评价手续。对于环境影响报告书的专家评审，他们一般只看作是办理手续的一个环节。因此，我们经常能看到的情形是，在环境影响报告书的专家评审会上，建设单位参加的人员多是公关与后勤方面的。即使有企业负责人参加，但他们的关注点往往只在结果，而不在过程。评审会上，评价人员与专家讨论或争论环境影响报告书中的一些问题，而企业的参与人员通常却显得若无其事，好像与己无关似的。这说明什么？他们根本就不重视，或者根本就不在乎环境影响报告书提出的环保对策与措施。这样说并非缺乏依据，不少企业没有通过环保竣工验收就投入生产经营就是最好的证明。

对此，不能不引起我们的思考。不执行环保“三同时”制度，未经环保竣工验收就投入生产这是违法行为，自然是不能容许的。但是，为什么这种现象会一直存在呢？如果我们放任这一现象存在，那环境影响评价还有什么意义？当然，还有另一种情况，即没有按环境影响报告书所提出的措施或设施进行建设，但又能达到环保要求。这在环保“三同时”验收时是不会不通过的吧。随着验收的通过，环境影响评价也宣告结束。我们就这样送走了一个又一个的建设项目，却很少因结果而反思我们在过程中存在的问题。建设项目的环境影响评价通常是在项目的可行性阶段开展，而在此阶段，建设单位一般只能提出大致的计划或方案，不明确、不具体的地方在所难免。到设计阶段，会调整、补充和修改，即便如此，到施工阶段，局部进行调整的情况也有可能发生。因此，在环境影响报告书的编制与评审中，我们是不是应该有这样的考虑，环境影响评价与企业关系直接的内容是环保措施与设施的建设，对此，我们必须明确其法律性、政策性和规范性的要求，而在技术性的问题上是否应多留一点空间给企业。这样，技术方面细枝末节的争议也就变得不重要了。企业在创造经济价值和社会价值的同时，也产生了不良的环境影响，如何避免、减轻或消除这些影响是企业必须考虑和施行的事，责无旁贷。由于这方面的欠缺和疏漏所造成的后果自然也应由企业承担，我们应该形成这样的共识。

5.问题与认识

（1）无论环境影响评价制度的相关群体如何看待环境影响报告书的专家评审，一个不争的事实是专家评审已成为环境影响报告书质量鉴别与把关的主要的，或者可以说是唯一的手段与方式。这对于保障环境影响评价制度的有效性、维护环评市场的公平性起到了良好的作用。很难想象，如果没有专家评审，环保行政审批人员面对一本本复杂的环境影响报告书，将从何处下笔起草批文呢？而如果不需要评审就直接报送审批，那么，报告书质量的优劣就没有区别了。公平、公正如何体现？

（2）另外一方面的问题也不可忽视，评审专家与评价人员对环境影响评价认识的分歧与争议还是存在的。根源何在？还有，全国一千多家评价单位所编制的环境影响报告书在专家眼里总有这样或那样的不足和缺陷。为什么经权威机关认可的具有资质的专业评价机构与人员编出的报告书总不尽人意？也许，我们缺少的是衡量报告书质量的统一而明确的尺度。

（3）为什么讨论和争论总是发生在专家与评价人员之间，而多数情况下最需要知道问题所在以及如何解决的建设单位却总是一副事不关己的态势？显然，他们最关心的只是报告书能否通过评审。如果专家评审的内容不能引起建设单位的重视与关注，评审的效果和作用将大打折扣。因此，有必要在环境影响报告书专家评审会上对建设单位提出一些要求，比如，派出什么人员参加、对专家评审意见作出有关承诺等。如果报告书经评审后，建设单位仍不知其建设项目可能产生哪些环境影响、需要采取哪些防治措施以及在采取这些措施时需要注意的事项，我们很难相信建设单位会做好环保“三同时”。那么，环境影响报告书编得再完善，专家的意见再精辟又有什么作用呢？