■ 国家国防动员委员会综合办公室

《中华人民共和国国防动员法》第十六条规定：“国防动员计划和国防动员实施预案，根据国防动员的方针和原则、国防动员潜力状况和军事需求编制。军事需求由军队有关部门按照规定的权限和程序提出。国防动员实施预案与突发事件应急处置预案应当在指挥、力量使用、信息和保障等方面相互衔接。”

国防动员计划、实施预案是经济社会发展计划和战备计划的组成部分，是国防动员准备和实施的依据。本条参照相关行政法规，在总结实践经验的基础上，对编制国防动员计划、实施预案的主要依据和要求作出了规定。

一、国防动员计划和实施预案的编制依据

本条第一款规定，编制国防动员计划和实施预案，应当以国防动员的方针和原则、国防动员潜力状况和军事需求为依据。

一是根据国防动员的方针和原则编制动员计划、实施预案。国防动员的方针和原则是国防动员基本规律的集中体现，对动员计划、实施预案的编制起着统领和指导作用。本法第四条规定：“国防动员坚持平战结合、军民结合、寓军于民的方针，遵循统一领导、全民参与、长期准备、重点建设、统筹兼顾、有序高效的原则。”其中，“平战结合、军民结合、寓军于民”的方针，是指导国防动员活动的纲领性、核心性思想；“统一领导、全民参与、长期准备、重点建设、统筹兼顾、有序高效”的原则，则反映国防动员一般规律。这一方针和原则，适用于组织指导国防动员各个领域的活动，也是各级各部门编制国防动员计划、实施预案的基本依据。同时，编制国防动员的专项计划和实施预案，还应当在遵循本法规定的国防动员方针、原则的基础上，以本领域具体的动员方针、原则为依据。这些具体的动员方针、原则，在国家其他动员法律法规和有关规范性文件中作了规定。如人民防空法第二条规定：“人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。”国防教育法第四条规定：“国防教育贯彻全民参与、长期坚持、讲求实效的方针，实行经常教育与集中教育相结合、普及教育与重点教育相结合、理论教育与行为教育相结合的原则。”国防交通条例第三条规定：“国防交通工作实行统一领导、分级负责、全面规划、平战结合的原则。”从总体上看，根据国防动员方针、原则编制国防动员计划、实施预案，应当贯彻科学发展观提出的全面协调可持续发展的根本要求，将国防动员的方针、原则具体化，并切实贯彻到动员计划和实施预案之中，统筹考虑国防与经济、平时与战时、政府与军队之间的关系，紧紧依托经济社会发展促进国防动员建设，广泛动员社会力量参与国防动员活动，注重打牢国防动员建设基础，有重点分层次地组织国防动员准备与实施，着力提高快速反应和持续动员能力。

二是根据国防动员潜力状况编制动员计划、实施预案。国防动员能力依赖于国防动员潜力的状况。经济潜力决定国防动员的物质技术基础，人员潜力决定国防动员的力量资源，文化潜力决定国防动员的精神动力，社会潜力决定国防动员的社会环境，等等。各种潜力状况反映经济社会的可动员程度和可承受能力，直接影响国防动员的准备与实施，对确定国防动员计划、实施预案的目标任务起着支撑和制约作用。国防动员潜力大小取决于国家的政治、经济、科技、文化以及领土、人口和资源等条件，体现于国民经济生产总量，国防建设与国民经济建设的比例关系，军民两用设施、产品和技术的开发情况，国防动员建设的结构和布局等。动员计划、实施预案编制不能脱离国防动员潜力的实际状况，确立的目标和任务应当与国防动员潜力的规模、质量相符合。依据本条规定，编制国防动员计划、实施预案应当紧密结合实际，在全面准确掌握国防动员潜力情况的基础上，正确处理需要与可能的关系，合理确定国防动员计划、实施预案的目标任务，保证国防动员的准备、实施与动员潜力状况相适应，防止因制定过高的目标而使计划、预案难以执行和落实。

三是根据军事需求编制动员计划、实施预案。本条所称的军事需求，是指军队为应对战争或其他军事威胁，对政治、经济、科技、文化等领域的各类需要。国防动员以维护国家安全、保障打赢战争为根本目的，军事需求对国防动员起着牵引作用，是编制动员计划、实施预案的基本依据。没有军事需求，便没有国防动员；不明确军事需求，国防动员工作便是无的放矢。冷战期间，美、苏两国奉行全球扩张战略，确定了大规模战争的军事需求，制订了大规模动员的计划、实施预案。冷战结束后的历次局部战争中，由于战争目标限定在某一方面或某一地区，相关国家的动员计划、实施预案确定的动员规模和程度也相对有限。依据本条的规定，在编制国防动员计划、实施预案时，应当站在国家安全战略全局的高度，贯彻新时期军事战略方针，适应建设信息化军队、打赢信息化战争的要求，着眼军事斗争准备的重点，根据军队提出的军事需求，合理确定国防动员的规模、结构、布局和时间节点，最大限度地满足军队建设和作战的需要。

二、国防动员实施预案与突发事件应急处置预案相衔接

本条第二款规定，国防动员实施预案与突发事件应急处置预案应当在指挥、力量使用、信息和保障等方面相互衔接。这是对编制国防动员实施预案的特殊要求。国防动员实施与突发事件应急处置同属危机管理范畴，两者的建设和功能互通性强。国防动员系统在应对重大突发事件中，能够发挥重要作用。如1998年抗击特大洪水灾害、2003年抗击“非典”疫情、2008年抗击严重低温雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川特大地震抗震救灾中，国防动员系统投入了大量的力量，发挥了重要作用，作出了重要贡献。而未来一旦发生战争，国家用于突发事件应急处置的人力、物力、财力，同样可以用于国防动员的实施。在应对因战争引发的严重危及社会公共安全和人民生命财产安全的突发事件时，需要国家突发事件应急机制与国防动员机制密切配合，整合社会各方力量共同处置。加强国防动员系统与国家突发事件应急管理系统的协调配合，在很大程度上取决于双方预案的相互衔接。只有做到预案相互衔接，才能确保平时建设的有机结合，确保急时、战时的实施活动形成合力。本条第二款首次以法律的形式，明确规定了国防动员实施预案与突发事件应急处置预案的相互衔接，这种衔接是双向衔接而不是单方面的，即编制国防动员实施预案应当搞好与突发事件应急处置预案的衔接，编制突发事件应急处置预案同样也要搞好与国防动员实施预案的衔接。根据本款规定，这种衔接主要体现在以下四个方面。

一是在指挥方面的衔接。国防动员实施与突发事件应急处置的指挥具有共性，都由军地双方共同参与。突发事件应对法第八条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。”各级国防动员组织领导机构也是由军地双方共同组成的，本法第三条规定，建立健全与突发事件应急机制相衔接的国防动员体系。

二是在力量使用方面的衔接。国防动员力量主要包括民兵、预备役部队和各类专业保障队伍；突发事件应急处置力量除现役部队外，主要包括地方专业应急救援队伍、各种社会团体和非政府组织、志愿者等。两者既有区别又相互联系，职能上有相近和重叠之处，只是具体组织形式和使用重点不同。突发事件应对法第十四条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。”本法对公民和组织担负国防勤务、参与战争灾害的预防与救助等作了明确规定，国防法、人民防空法、民兵工作条例等法律法规，也对民兵预备役人员参与保护人民群众生命财产安全和维护社会秩序等作出了规定。

三是在信息方面的衔接。突发事件应急处置行动节奏快、方式多样，参与力量多元，对信息的依赖性大。应对突发事件的实践表明，国防动员系统与应急管理系统搞好信息方面的相互衔接非常必要。在汶川抗震救灾中，各地抗震救灾指挥部及时向动员部门通报灾情，动员部门利用国防动员潜力统计调查成果主动为有关部门提供信息咨询服务，大大提高了双方应急处置的组织指挥效率。突发事件应对法第三十七条规定：国务院建立全国统一的突发事件信息系统。第三十三条规定：国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。人民防空法、国防交通条例等法律法规，对国防动员一些领域的信息建设问题作了规定。搞好国防动员实施预案与突发事件应急处置预案在信息方面的相互衔接，国防动员部门与应急管理部门应当加强协调沟通，健全信息流通渠道，优化信息流通环节，实现及时的双向信息流通，保证信息资源共享和情报互通。

四是在保障方面的衔接。突发事件应急处置行动需要强有力的物资装备保障。在应对突发事件中，搞好国防动员系统与应急管理系统在保障方面的相互衔接，有利于实现保障资源共享和保障效益最大化，提高应急处置效能。突发事件应对法第三十二条规定，国家建立健全应急物资储备制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。县级以上地方各级人民政府应当与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。本法第六章、第十章对战略物资储备与调用、民用资源征用与补偿等作了规定。依据法律规定，国防动员系统与应急管理系统都掌握有可供动员使用的应急资源，具有在法律规定权限内调动各类资源的能力。在编制国防动员实施预案和突发事件应急处置预案时，应当搞好各类应战物资装备与应急救援物资、应急处置装备、生活必需品等保障方面的衔接，理顺保障主次关系，合理区分保障任务，明确保障方法途径，努力做到统一部署和联合保障，形成整体保障合力。