刘军花，曾昭华

（江西省遂川县林业局，江西 遂川 343900）

1 集体林权制度改革的历史与现状

解放以后，我国集体林权制度经过了几次大的改革，从1950年6月，《中华人民共和国土地改革法》实施农民得到个体所有山林到后来的合作经营，这次改革实际上是通过林业集体所有形式将林业经营剩余转移到工业和城市中，而林农的利益却受到频繁的损害。1981年，《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发［1981］21号）的颁布实行“三定”政策，这次改革由于相关改革利益核心目标不明确、改革不彻底，遗留下来许多问题，1984年基本停止运作，集体林权制度改革进入了一个相对“停滞”。

2003年6月，我国颁布《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，实施“产权”为改革重点的阶段。此次改革意在通过明晰界定产权和有效保护产权，激励林农和其他相关利益主体的经营行为，实现“资源增量、农民增收、社会增效”的目标。2008年6月8日，我国颁布《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号），决定用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，即确立林农林业经营主体地位，将家庭承包经营的方式深入到林业改革。《意见》标志着当前我国的林业及农地制度将发生重大转变，其历史意义堪称继30年前分田到户后的“第二次革命”，决策层希望通过林权改革推进农村改革，进一步解放和发展农村生产力。

2 集体林权制度改革中存在的问题

2.1 改革相关利益方的矛盾显化

集体林权制度改革的主体是政府（林业部门）、农民集体和广大林农。通过促进林权流转，引进社会资金等方式，集体林业已经形成了经营主体多元化的格局，而多元化的主体，又造成了利益的分化，造成了各种利益主体之间的冲突。集体林业在经历“统”与“分”的多次试错后，形成了混乱的产权安排、国有林与集体林之间的界限模糊。权属界定不清导致的产权混乱，从而造成林农之间、林农与农民集体之间的权属混，而随着林地价值上升形成了农民与国有林业单位间的利益冲突。集体林权制度改革中产生冲突的另一个原因在于利益集团对既得利益的维护。

2.2 林权流转困难

（1）分林到户形成的林业“经营垄断”阻碍了林权流转。在林业“三定”时期，家庭承包经营模式已实现从农业向林业的延伸，并且在以后的改革中这一模式不断得到强化。由于林业经营的异质性，使得林业生产经营在林农之间很难形成一致行动，林权也就很难实现流转。

（2）流转收益过小，林农没有林权流转的积极性。家庭承包经营的特点就是地块小型化、分散化，若林农分得的林地较少且分布分散，其流转的交易费用、相关税费等形成的成本就会大于预期收益，林农作为“理性经济人”，就不会进行林权流转的安排。

（3）林权流转不规范，使林农缺乏林权流转的勇气。林权流转的原则是“依法、自愿、有偿、规范”，而目前中国还未建立一个规范有序的林权交易市场。林农缺乏林权流转价格、林权流转流向等基本信息，使得林农对林权流转后的收益缺乏必要预期。

2.3 林改推进过快

林业生产特点，一是生产周期长，二是森林资源具有多种效应，而中国的集体林权制度改革未充分考虑这些特点，只是简单套用农业制度变迁模式，未能形成一个长效激励机制，造成农民集体和林农短期投资行为，而政府（林业部门）在推行集体林权制度改革中更是存在急躁冒进情绪。追求高速度的代价就是牺牲集体林产权制度变迁的质量，不能有效地界定林业产权，不能为未来集体林产权变迁（包括林地、林木的流转）打下坚实的产权基础，也为集体林森林资源管理埋下隐患。

2.4 制约林业发展的制度构架难以打破

中国的集体林权制度改革，通过落实经营主体的“四权”，正在努力形成一个产权清晰的产权制度，但是由于国家对采伐限额制度、生态效益补偿制度以及林业税费制度资金投入不足，林业产权改革还未形成一种合理的利益分配机制，从而制约了林业的发展。要打破这种制度框架，首先要打破原有的林业管理体制，这一方面不能充分利用现有的组织资源，要支付巨大的沉没成本；另一方面建立新的体制也需要支付巨大的初建成本，即制度改革需要支付巨大的交易成本；同时，国家需要巨额的资金投入到生态林的经营，这在目前都超出了国家财力承担能力，因此，国家在近期无法实现对这3项制度的改革。

2.5 生态林的划定缺乏科学性

生态公益林的划定，其范围应主要集中在国有林区，而且在划定过程中，要充分尊重群众意愿，凡是群众不愿意划分为公益林的，政府要采取妥善处理。有些地方公益林占比过大，其原因在于各级地方政府想尽可能多地从中央财政得到项目和预算，仅存的天然林资源不多，不得不占用集体林作为公益林。

3 集体林权制度改革相关对策及建议

3.1 确立林农经营主体地位，调动广大林农参与改革积极性

确立林农经营主体地位，就是要把原来由农民集体经营、农民集体与林业部门和国有林场联营的林地经营权和林木所有权，通过家庭承包的形式落实到农户，使林农掌握大多数林地资源的经营权，而对不能分包到户的林地资源，也应该采取“均股、均权、均利”等形式落实到户。对分包到户的林地资源，要保持承包关系长久不变，农民集体和政府（林业部门）不得以任何形式违背林农意愿收回、强制流转等。

中国的集体林权制度改革从制度的设计到制度的实施，林农都被排斥在林改之外，使得林农不了解林改的政策，忽视了自身在改革中应得利益，造成了林农对林改的漠视，增加了推进和深化林改的难度。要改变这种政府主导的强制型制度变迁，就要还权于民，吸收广大林农广泛参与集体林业产权制度安排与变迁，这一方面可以减少确权的成本费用，另一方面也可加深林农对林改政策的了解和支持。

3.2 促进林权适度流转，实现林业规模经营

林权流转是实现林业规模化经营的必要手段，也是林农取得经营性收入或者财产性适当补助，实现自身利益最大化的重要途径。促进林权的适度流转，要规定流转期限，即流转不能超过林地的承包期；要限定林权流转面积，若林权因流转造成损失，剩余林权收益仍能保障林农正常的生活水平和长远生计。促进林权适度流转，实现林业经营的专业化和规模化，一是积极稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会；二是改革现行的林地抵押制度，除了“四荒地”外，应该允许承包林地使用权抵押，健全林地抵押制度和担保制度，保障林农在不失地的情况下获得融资，增强林农育林、营林能力。

3.3 科学合理划定生态林，建立生态效益补偿基金制度

生态公益林的划定，应坚持科学合理的原则，即应把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。生态公益林的补偿机制，是林农增收的一项重要制度安排，也是实现生态公益林保护的制度保障。目前，国家对生态公益林的补偿标准过低，林农缺乏经公益林的经济刺激。因此，应该建立生态效益补偿基金制度，多渠道筹集生态公益林补偿基金逐步提高中央和地方政府对生态效益的补偿标准。

3.4 改革采伐限额制度和税费制度增加林农收益

对商品林应在总量控制、限期更新的原则下，逐步取消采伐限额制度，使得林农能够及时实现自身利益，在增加林农收入的同时，也可激发林农对林业的投入，发挥商品林的生态效益。而对公益林应主要发挥其生态效益，严格限制采伐，林农经营公益林的收益主要应来自生态效益补偿基金及林下资源的经营收入。在农业取消农业税后，在林业方面也应该取消一切不合理的费用，减轻林农负担。要规范育林基金等税费的用途，林业部门的行政事业经费要纳入各级政府财政预算，林业改革的经费主要应由地方财政承担，中央财政给予适当的补助。

3.5 加快建立林权交易平台相关配套措施，保障各方合理利益

林权交易平台的主要作用在于为交易各方提供价格、质量等信息，使各方在信息对称和完全信息条件下进行交易，确定合理的交易价格，从而保障公平交易，防止林农失山失地。要确定合理的价格，就要加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。通过建立林权交易平台，政府也可以监督交易各方的交易行为，加强对林地、林木资源的监督和管理。

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