王 能，任运河

(1.山东大学工商管理博士后科研流动站，山东 济南 250100;2.德州学院经济管理系，山东 德州 253023)

一、引 言

从整个社会的角度来看，食品安全监管能够实现社会公共安全、节约由食源性疾病产生的医疗费用和对弱势群体的保护。任何一项食品安全监管措施的实施都需要社会各界承受一定的代价［1］。食品安全监管成本包括食品生产者的遵从成本、监管者的行政成本以及社会福利净损失。本文把政府看成是食品监管的主体，而受益者是消费者，所以监管的成本是行政成本，而收益就是消费者个人的健康收益。

食品监管活动是一个多投入多产出的复杂系统，并且投入与产出是多变量和不同量纲的，更为关键的是很难从监管投入和产出之间找出显著的函数关系，所以，要度量其绝对效率极其困难。如果以最少监管投入得到最高的监管产出，那么，这样的投入产出关系就构成生产前沿面，在这个前沿面上监管投入产出相对效率达到最高。因此采用数据包络分析法即DEA方法对中国食品监管投入产出相对效率进行研究切实可行。

二、食品监管效率实证分析

1.食品监管效率的评价指标

食品监管效率是指监管部门在食品监管活动中，投入与产出，即监管成本与监管效果之间的对比关系。

监管成本是指监管需要投入的各种资源成本，实际测量的成本是食品安全监管的力度，因为假定监管部门与政府的目标是一致的，监管力度与监管是成正相关的，假定每次监管所需要的成本是一定的，则计算出分摊到每个企业的监管力度，就可比较监管成本。监管力度体现在三个方面:一是监督力度，主要反映食品安全监督的频率;二是抽检力度，主要反映食品安全抽检率;三是行政处罚力度，主要反映违法案件的处罚方面的指标［2］。

而产出是指监管成效，即保障食品安全方面的指标，定量指标主要指食品抽检总体合格率、集体性食品中毒发生率。其中的产品合格率是收益性指标，而食品中毒率是成本性指标，数值越小越好，所以要转化成收益性指标。

通过对监管效率投入指标与产出指标的分析，结合监管活动的实际情况，建立进行监管有效性评价的指标体系，分别是:

投入指标:

X1为监督的频次，用监督的户次/应监督的户数表示。

X2为食品安全抽检率，用监测件数/应监督的户数表示。

X3为行政处罚率，用处罚户次数/应监督的户数表示。

国产脉冲水表的优势在于：（1）到货周期快，国产脉冲水表的到货周期一般是2～3d，定做周期一般是7d，相比于进口脉冲水表的到货周期（约56d）要短得多；（2）价格实惠，国产脉冲水表的价格约为500元，而进口脉冲水表的价格约为10 000元。同时在产品质量和运行稳定性方面差异并不大。

产出指标:

Y1为食品中毒率，要转化成收益性指标:

Yj1=，其中，yj为某单元中毒起数，ymax为最多中毒起数，ymin为最少中毒起数。

Y2为产品合格率。直接采用抽检的产品合格率。

2.整个食品监管效率的纵向评价

(1)食品监管的制度变迁

纵观中国食品发展的历史，中国食品安全的监管工作也经历了从无到有、从小到大的不断发展和完善的过程。20世纪60年代，中国颁布的《食品卫生管理条例》标志着中国食品安全监管工作已由单项管理逐步过渡到全面管理，并开始由单纯的行政管理向法制管理方向转变。80年代，颁布的《中华人民共和国食品卫生法 (执行)》，使食品安全监管工作走上了法制的轨道。1995年10月30日，食品卫生法经第八届全国人大常委会第十六次会议审议通过，标志着中国食品卫生监督管理工作进入了一个新的历史阶段［3］。

图1 1995—2008年食物中毒情况

在监管机构上，中国一直实行由农业部、卫生部、工商总局分段管理。农业部管生产、卫生部管加工、工商部门管市场。1998年3月，组成国家药品监督管理局，成立国务院直属主管药品监督的行政执法机构。2001年4月，组建国家质量监督检验检疫总局，负责组织实施进出口食品和化妆品的安全、卫生、质量监督检验和监督管理。2003年3月，在原国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，该局作为国务院直属机构，继续行使国家原监督管理局职能，负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。2004年9月，国务院在《关于进一步加强食品安全工作的决定》中提出，一是要进一步理顺有关监管部门的职责。按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督，组织协调和依法组织查处重大事故［4］。

(2)食品监管体制改革的成效分析

基于制度变迁的中国食品监管的绩效如何，我们先从监管的成效来看，根据国家卫生部1995—2008年的卫生统计年鉴中的数据，①我们可得出图1的食物中毒变化情况和图2的食物抽检合格品率两组结果。

图2 1995—2008年抽检产品合格率

(3)食品监管改革的效率分析

当然中毒起数和产品合格率仅反映的是监管的成效，投入的成本也是有差异的，所以研究食品监管的效率更有意义。我们选取国家卫生部1995—2008年的卫生统计年鉴中的数据，经过相应的处理，得到如表1食品安全监管系统DEA效率的输入输出数据。

表1 食品安全监管系统的输入输出数据

采用VRS模型对全国食品监管系统14年的规模有效和技术有效同时进行分析，运用DEP2.1软件计算得出的DEA的有效性的评价结果如表2和图3所示。

表2 整个食品监管系统的DEA有效评价

图3 食品监管效率值变化曲线

从表2和图3结果可以看出，全国食品安全监管系统在2004年和2008年几个指标值均是相对有效的，其他年份的规模报酬都是递增的，说明现在中国的食品安全监督的投入还不足，1995—2003年规模效率值是逐年增加的，2004年达到相对有效后，2005年比2003年的规模效率值减少了，以后又继续增加，直到2008年达到相对有效，说明虽然年年投入增加，但是大部分都没有达到规模有效。1995—1999年的技术效率逐年减少，之后技术效率呈递增趋势，但增速缓慢，2004年达到相对有效后，2005年减少，之后又开始逐年增加直到相对有效。

(4)相关结果分析

分析出现这种结果的原因，我国从1993年食品监管体制一直处于变化调整中，1998之前是卫生部门占主导地位，由此产生的一套相对集中、统一的监管体系，给食品卫生监管带来了积极的效应，这期间监管系统的产出 (中毒起数和食品合格率)逐年改善，但由于食品产业每年都有很大发展，工业化程度越来越高，食品卫生监管的重点不再仅仅是餐饮环节，而对餐饮环节的食品卫生监管则一直是卫生部门的优势和强项，因此以卫生部门为主导的监管体制的技术效率随着食品产业工业化程度的提高而逐年减少。自1998年以后，由于食品安全的概念逐步扩展至整个产业链条的各个环节，质检、工商、农业等部门纷纷开始获得一定的食品安全管理权，使得原有相对集中的食品卫生管理模式发生了调整，多部门监管存在着职能交叉与相互之间的协调问题，所以技术效率比之前的集中监管阶段明显减小了，随着各种制度的健全，技术效率也逐渐增加，到了2004年的多部门分段监管体制的正式确立后，2005年技术效率又出现波动，适应之后资源配置又慢慢变得有效。

3.食品监管效率的横向评价

除了分析国家整个食品监管系统每年的效率，我们还可以用DEA方法对相同条件下，各个省、各个地区食品监管系统的效率进行研究。我们从2004年部门分段监管体制的正式确立后，以2005—2008年有完整统计数据的19个省 (地区)为样本，分析各省 (地区)的食品监管系统的效率。根据国家卫生部和各个省 (地区)的卫生统计年鉴中的数据，经过相应的处理，得到如表3各省 (地区)的食品安全监管系统的输入输出数据。

表3 各省 (地区)的食品安全监管系统的输入输出数据

采用VRS模型对全国19个省份 (地区)的食品监管系统的规模有效和技术有效同时进行分析，运用DEP2.1软件计算得出的DEA的有效性的评价结果如表4所示。

表4 各省 (地区)的食品监管的DEA有效评价结果

从表4可以看出，天津、浙江、安徽、湖南、海南、重庆、陕西这几个省的食品监管是相对有效的，技术效率东北、华北和东南地区的技术效率要大于中西部和西南部，规模效率值各个省份 (地区)相差不大，说明东部发达地区在食品安全监管方面的资源配置效率要大于中西部，东部地区的规模报酬大部分是递减的，而中西部大部分是规模报酬递增的，这也说明国家也要加大中西部地区食品监管的投资规模。

三、提高监管效率的途径

通过以上分析可以看出，自1998年实行食品安全监管改革，形成新的一套“分段监管为主、品种监管为辅”的多部门分段合作监管模式后，从监管效果看，这种多部门分段合作监管模式对减少中国食品的安全风险并没有发挥预期作用。通过DEA方法分析监管效率得出，改革后整个监管系统的技术效率比改革前降低了，但规模效率在提高，规模报酬也都是递增的，但是各个省和地区的监管效率并不平衡。因此在此分析下，有的放矢地采取措施积极提升监管的效率是必要也是必需的。本文在对食品监管效率定量分析基础上，提出改善食品监管效率的一些途径。

1.实现监管一体化，提高技术效率

目前，中国食品安全分段监管体制基本特点是按照食品“从农田到餐桌”的各个环节来进行区分，一个监管环节由一个部门负责，这种体制并没有很好地发挥其各部门分工监管的专业优势，反而增加了部门之间协同监管的协调难度，加大了信息、资源、监管标准等因素的共享难度，模糊了监管部门的问责机制，削弱了国家作为统一的监管主体的监管权威，成为制约食品安全监管体制建设的瓶颈因素［5］。要提高技术效率，实现政府监管资源的有效配置，食品安全监管统一到一个独立的机构，进行统一监管是必然的发展趋势。然而，由于受到历史、成本等因素影响，短期内要完全将食品安全监管权统一到一个部门，基本上没有可能，所以未来中国食品不安全监管机构整合的可行的办法是加强部门之间的协调与合作，实现纵向一体化，然后再向统一机构迈进。

另一方面，目前，在全国范围内，食品安全监管采取属地原则。这样监管体系对于粮食等基本食品自给率高的地区来说是一个合理制度安排，而现在全国各地的食品生产、流通与消费都在不同地区进行，食品不安全属地监管体系就会造成监管力不从心，监管效率低下，难以避免食品不安全事件的发生。各地相关食品安全监管部门在监管过程中有效分工和信息共享有助于监管在时间和空间上实现横向一体化，从而提高监管效率。

2.合理配置资源，降低政府成本

制度变迁理论认为，制度安排的目的就在于建立规范的交易秩序，减少交易中的不确定性，降低交易成本，一定程度上遏制机会主义的产生。要实现食品安全的长期有效监管，政府必须通过公权力建立相应的法律制度作为保障，如强化食品的市场准入标准，加强流通“审查”监管;建立食品企业风险评价机制;完善法律、法规体系，严格执法监管。

从理论上说，政府能够对食品质量安全进行监管，但由于中国农业生产规模小，食品生产量和流通量大，品种繁多，交易方式复杂，单纯由政府来实施监管成本太高;政府由于受人力、物力、财力的限制，也不可能对所有生产经营者时刻进行监督。政府应该改变监管思路，进行监管制度创新，采取激励措施让无利害关系的知情者，如一些社会中介组织、行业协会提供信息。同时提高消费者的维权意识，自觉参与监督，降低获得信息成本。食品安全监管中，利益关系最大的是消费者，所以他们对食品安全监管的动力最强，通过各种渠道对相关主体施加压力，这种直接监督行为，在一定程度上制约了受监管主体的行为，也节约了政府和社会的监管成本。从理论上说，在监管效果和技术效率不变的情况下，可以充分利用社会，整合社会与个人资源，降低政府成本，而达到相同的技术效率。

3.不断扩大监管规模，提高规模效率

从前面的分析可知，中国总的监管的规模效率大部分时间没有达到有效，且一直处于规模报酬递增状态。一方面，食品企业数量的快速发展，接受监管的企业越来越多;另一方面，食品产业工业化程度的提高，食品卫生的监管重心也由餐饮环节扩展至工业环节，食品生产、流通与消费都需要有效的监管，这需要在各个环节都要加大投入。根据相关的统计，尽管分布在卫生、农业、质检和环保多个部门的食品安全专业人员，已经超过百万人。但与西方发达国家相比，中国食品监管的每个食品企业的平均投入成本还远远不够，需要不断扩大监管规模。

［1］李丽.食品安全规制成本收益分析研究述评［J］.泰山学院学报，2010，32(4):107－111.

［2］刘录民，侯军歧，董银果.食品安全监管绩效评估方法探索［J］.广西大学学报(哲学社会科学版)，2009，31(4):5－9.

［3］董秀金.构建中国食品安全规制体系的研究［J］.安徽农业科学，2007，(3):45－61.

［4］刘鹏.中国食品安全监管——基于体制变迁与绩效评估的实证研究［J］.公共管理学报，2010，7(2):65－78.

［5］高秦伟.分散抑或合并——论食品安全监管机构的设置［A］.傅蔚冈，宋华琳.规制研究［C］.上海:格致出版社，2008.53－78.