张文茂

本文从北京率先实现城乡经济社会发展一体化大背景出发，指出郊区“三农”的演变趋势是农民市民化、农村社区化、都市型现代农业产业化，实现“三农”变“一农”的战略目标；提出城乡统筹要与农村经济社会结构的城镇化转型相衔接，强调完善乡镇统筹功能和提高统筹能力的重要性；并根据不同情况，提出通过城市化转移一批、城镇化集聚一批和新型农村社区建设提升一批的战略措施，基本完成我市农村现代化转型。

北京要率先实现城乡经济社会发展一体化新格局，向建设世界城市的目标迈进，其基本任务是完成郊区经济和社会结构的现代化转型，最终解决三农问题。现在面临的主要矛盾和问题，是城市扩张地区的农村改造难度加大；农村地区的城镇化进程缓慢，乡镇缺乏统筹能力；经济发展与农村社会结构转型不协调。

解决三农问题的战略目标是“三农”变“一农”

这个目标的含义是，形成经济社会发展城乡一体化新格局以后的北京不应再有传统意义上的农民和农村问题，只有都市型现代农业的进一步发展。

传统意义上的农村，通过城市化改造、城镇化集聚和新型农村社区建设，全部融入北京的城镇体系和不同的城市层次，成为大小不等的、相对稳定的、可持续发展的和谐社区。其中，大中型城镇化社区以二三产业园区为产业支撑并融为一体，新型农村社区以现代农业产业园区为支撑并融为一体，实现经济与社会的和谐发展。一般趋势是，平原地区以城镇化社区为主，新型农村社区为辅；山区半山区以新型农村社区为主，城镇化社区为辅。

传统意义上的农民，一部分通过城市化转移、城镇化集聚完成产业转移，进入城市、城镇，另一部分通过都市型农业的发展成为现代农业的生产者和经营者。

但北京什么时候都要有农业。这种农业主要承担城市农副产品的一定保障功能和高端产品的生产供应功能、城市的生态环境功能、以农业为依托的各种社会服务功能等。所以，从这个意义上讲，农民、农村正逐步消失，都市型现代农业加快发展，使“三农”变“一农”，是北京郊区现代化的根本标志。这不是简单地消灭农村，而是该改造的改造，该完善的提升，该迁并的整合。只有在这种转型中，郊区经济才能得到更好的发展。

城乡统筹要和农村社会结构转型对接

城乡一体化的进程是城乡之间的双向互动，是城市的郊区化扩散与农村的城镇化集聚转型的对接。城乡统筹、以城带乡主要表现在：城市产业和功能向郊区的扩散和转移，既有产业经济项目，也有城市的现代服务业和科技、教育、文化、卫生、居住等功能区在郊区的布局；城市管理职能向郊区的延伸，特别是规划、建设、土地、市政等城市管理职能由过去只管城区延伸到整个郊区；城市公共服务向郊区的覆盖，包括公共基础设施和各项社会事业发展的投入向郊区的倾斜。

近几年北京城乡一体化的发展，主要特点是以城带乡、城乡统筹的力度大、起步早，在全国是领先的。但是，城市的这种带动必须与郊区农村的城镇化社会转型结合起来，才能形成城乡一体化新格局的合力。现实面对的主要矛盾，是郊区传统农村的经济社会结构转型滞后，农村地区的城镇化进程滞后。具体表现在几个层面：

城乡结合部地区转型滞后，包括近郊区和远郊新城规划区内的农村，多年处于城乡两不管的状态，积累了一批矛盾和问题；

城镇化集聚缓慢，带动当地经济和人口集中的体制、机制不顺，重点小城镇的优惠政策在2004年停止后，至今未有新的政策出台，虽然提出城镇化与新农村建设“双轮驱动”的指导思想，但缺乏更多的政策支撑；

新农村建设着力推进农村五项基础设施和“三起来”工程建设，农村面貌和环境有了很大改变，但镇域经济发展的不足和乡镇统筹功能的弱化，造成“村自为战”的格局没有根本性突破。这一状况带来的问题，是新农村建设的很多重复建设和投入。只有现状村庄和农民分别按照城市化社区建设转移一批、城镇化社区建设集聚一批、新农村社区建设提升一批，才能与城市的扩散效应结合起来，使城市的扩散与农村的经济和社会结构转型形成良性互动，使郊区农村分别融入北京城市体系的不同层次，最终形成城乡协调发展的局面。

乡镇统筹是城乡统筹的基础性环节

北京虽然从市和区县两级政府加大了城乡统筹的力度，也取得了明显的效果，但乡镇层次的统筹仍是薄弱环节。乡镇统筹的本质要求是形成产业、经济和当地农村人口的城镇化集聚趋势，完成农村的城镇化进程，同时发展都市型现代农业和建设新型农村社区。乡镇层次的统筹包括两类基本手段，一类是行政性的，如政策法规的落实、规划的控制等；另一类是经济手段或市场配置资源的调节机制，如在产权制度改革的基础上采取联合、兼并、合并等措施，实现在乡镇范围内优化集中配置资源。

但这两方面在乡镇层次都有缺失。一方面是乡镇政府的统筹管理职能不到位，表现在产业布局、土地整理利用、村庄布局规划、相关政策的集成等很多方面。很多乡镇的产业园区在管理体制上与乡镇两张皮，乡镇政府组织和发展镇域经济的功能弱化。另一方面是乡镇层次缺少真正代表农民利益的经济组织主体，乡镇统筹的经济手段缺乏。乡镇与村一级同样缺乏经济体制和组织形式的连接。在农村进入城镇化社会结构转型阶段，村级的村民自治组织（村民委员会）应主要侧重在社会管理上，而村级集体经济组织应该在产权制度改革的基础上，突破村域界限进一步开放化、公司化，以达到在乡镇范围内优化配置资源并能带动弱村共同发展镇域经济的目的，实现经济和人口的相对集聚和集中。所以，农村产权制度改革不应停止在村一级，应向联村或乡镇层次延伸，完成乡镇和村两级集体经济组织的公司化改造，并成为乡镇统筹主要的体制支撑和组织载体。

“三个一批”是解决农民和农村问题的主要形式

北京郊区农村的现代化进程，也就是现状村庄的城市化改造、城镇化集聚和新型农村社区建设的转型过程。从乡镇现实层面上看，根据现状规划和我们的分析，全市182个乡镇中，应该进行城市化转型的约有66个，包括朝阳、海淀、丰台三个近郊区的31个，列入远郊区县新城规划的28个和中心城区外围大型边缘集团的乡镇7个左右。这些乡镇的发展趋势是完成城市化转型，有的直接融入中心城区，有的融入区县新城，有的成为主城外围的“飞地”城市组团。

以城镇化集聚发展趋势为主的乡镇有60个左右，包括42个重点镇和28个组团状集聚的乡镇，这些乡镇以建设大型和中小型城镇化组团为主。上述城市化转型和城镇化集聚的乡镇已经达到126个，占乡镇总数的三分之二以上。

从村庄层面看，全市3950多个行政村中，属于城市化转型的近1000个，城镇化集聚的村庄有1091个。此两类村庄合计已经占到现状行政村的50%以上。剩下的1920个村庄应建设新型农村社区。如果再考虑到山区地质灾害区的险村搬迁和平原小村合并等因素，那么，未来的农村社区会少于现状的一半。这说明，郊区传统农村空间布局结构的转变是一种客观的趋势。□

（作者单位：北京市农村经济研究中心）

责任编辑：杜梅萍