唐 根,雷宇斌,张 逸

(1.湖南农业大学,湖南长沙410128;2.湖南省第二测绘院,湖南长沙410000)

1 引言

2008年10月,党的十七届三中全会提出对我国现有的土地政策进行改革,推出新的土地政策,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。根据国家对农村、农业的发展要求,湖南省相继出台了系列相关政策和规范要求,引导一大批区位条件优越、基础条件较好的地区,率先实现了农村土地使用权的流转,及时盘活了当地农村经济,起到了较好的示范性作用,对全面推进湖南省的农村土地使用权流转工作积累了丰富的经验,但随之也暴露出了很多问题,这需要在以后的工作中,不断改进和完善。

2 农村土地使用权流转过程中存在的问题

2.1 相关制度尚欠完善,各地流转措施不一

目前,农村土地使用权流转工作已在全省呈逐步扩大态势,各级政府都出台了一系列推进土地流转和规模经营的政策措施,各地方基层也以此为契机,纷纷结合各自不同的地域产业特色,大胆创新,积极流转,纷纷争先占领新农村经济的先导权,但由于相关制度的暂不完善,致使各地土地流转工作成效不一,有如百花齐放。

2.1.1 流转土地价格无统一标准规范,租金形式各地不一

虽然目前所有流转的土地都制定了流转合同,但缺乏统一规范的土地承包经营流转市场和具体管理实施细则,在对租期、租金的标准上缺乏统一规定,各地在推进土地流转工作时,采取的方法、措施不一。如长沙市望城县光明村,该村通过自发组建土地经营专业合作社,2009年已实现土地流转和即将流转面积近200hm2,但在其已流转的6个项目中,流转租金形式、租金标准却各有不同,主要通过自由协商确实。在对当地群众调查走访时,个别群众对这种暂时没有专门法律、法规进行约束的操作方式提出了自己的不同意见和想法。以下为湖南省望城县、慈利县两县2009年土地流转部分统计数据(表 1、表 2)。

表1 长沙市望城县光明村土地流转情况

表2 张家界市慈利县通津铺镇土地流转情况统计表

从上述案例分析,在湖南省目前正在进行或即将进行的土地流转工作中,有些地方基本考虑了土地的升值和水稻价格上涨因素,土地租金逐年略有提高,但提高幅度标准依然各不相同,而也有些地方则没有考虑这方面因素,诸如此类不规范的土地流转,自签订流转协议的同时,即已埋下了纠纷隐患,同时也增加了土地流转的随意性和不稳定性。

2.1.2 没有规范的中介机构参与

在湖南省现在已经开始土地流转的乡镇中,真正设置了比较规范的土地流转中介机构的乡镇目前还很少,绝大部分乡镇主要还是通过行政村代理完成,行政村一方面代表村委会与农民签订协议,另一方面又代表农户与承包商签订协议,充当中介的角色。甚至有一些承包人,自己直接与农户签订承包协议,或制定口头约定。如此做法也会为今后留下了许多的纠纷隐患,这充分展示了土地流转需要规范化的迫切性。

2.2 土地用途“农转非”现象初露苗头

图1为湖南省某镇土地流转区域规划设计图,从图上可以明确地推断,该项目实施后,此地块大部分面积已不再可能作为耕地来使用,土地用途将发生根本改变。

尽管我国《土地管理法》、《耕地保护法》、《基本农田保护条例》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律、法规反复强调加强耕地保护、加强基本农田的保护,甚至把保护耕地作为我国的一项基本国策,但在目前土地流转工作中,少数地方把土地流转作为增加村社集体收入的手段和突出地方政绩的形象工程,借招商引资发展经济之名,随意改变土地用途。近几年来,休闲观光农业在湖南省迅速发展,各地方政府积极利用一切旅游资源,结合土地流转的新政策,纷纷争先开发经济资源,特别是在省、市两级城市郊区,其发展速度之快有目共睹,类似上图的休闲农庄已越来越多,若任其发展,其后果将非常严重。

图1 湖南省某镇土地流转区域规划设计

2.3 剩余农村劳动力安置措施不明确

实行土地流转,农村剩余劳动力的转移将是一个不可回避的大问题。不解决农民向非农产业的转移问题,片面强调土地集中和扩大土地经营规模,会使相当多的农民因失去土地而陷入困境。虽然现在农民外出务工经商的很多,但他们的就业并不稳定。在无法为农民提供全面的社会保障前,必须保障农民拥有稳定的土地承包经营权,这是农民家庭保障最基本的经济基础,也是农民最后的一道生活安全保障。此外,城市里农民工低工资的现状尚没有得到很好的解决,若是土地流转更大规模地发展,那又有大批农民会离开土地外出打工,在经济下滑的周期,他们很难得到较好的收入,甚至在外达到收支平衡都存在难度。这批农民工大多没有一技之长,在城镇务工一旦失业,其赖以生存的土地也不复存在,将失去生活的退路。2008年下半年以来,受国际金融危机影响,湖南省外出务工的农民工大量返乡,截止到2009年2月底,返乡人数达370万人,虽然绝大多返乡农民的工作得到了妥善安排,但也给我们的土地流转工作及时地敲响了警钟。

2.4 地方行政干预阻碍土地流转

土地流转是一项复杂的工作,需要必要的行政干预和监督指导,但有些地区无端干预,或在某种利益驱使下不顾农民利益强行干预,甚至有预谋地干预,造成不良影响和后果。一些基层干部迟迟不将第二轮承包合同或土地经营权证书发放到农户;有的不顾实际,强行搞所谓股份制或集中经营,引发很多后遗症;有的以化解村级债务为由,让农民出钱“买断”土地承包经营权,强行推动土地流转;有的对土地租金的收益分配,缺乏公开性、合理性,对农民的补偿不到位等等。这些都将对土地流转产生极为不利的影响,也造成干群关系紧张,引发消极因素。

3 完善农村土地使用权流转的建议与对策

启动《农地承包法》《土地管理法》等相关法律的修改,继续坚持严格土地管理,除了对土地用途管制并切实保护耕地之外,对农地流转也要保持监控,农民的社会保障制度也要完善。土地流转的进程要与工业化进程相适应,以消化富余劳动力,进一步提高农民的受教育程度、其维权意识和维权能力等。

3.1 健全制度,创新机制,促进农村土地规范流转

3.1.1 明确管理机构和职责

农村土地经营权流转是适应新阶段生产力发展要求的局部调整,是对农村基本经营制度的进一步完善。对农地流转的管理是农业承包合同管理工作的延续和发展,是农经管理部门的主要职责。各级农经部门要切实肩负起农地流转管理的责任,及时发现新情况、研究新情况、解决新问题,制定农地流转的管理制度和监督措施。要确立土地经营权流转的具体范围、原则,规范流转的形式,明确流转的操作程序,规定对违规行为的处理办法;要规范和完善流转合同,建立流转合同的签订、鉴证、仲裁制度;要建立农地流转档案,重点对拟出让方的土地情况、基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册,促进土地的顺利流转。

3.1.2 完善农地流转管理办法

目前,绝大多数农地流转还处在自发阶段,政府应抓紧制定和出台指导农地流转的政策性文件和农地流转管理办法实施细则,使基层在实际操作中有法可依、有章可循,尽可能避免农地流转纠纷的发生。

3.1.3 确定土地流转指导性价格

合理的土地流转价格才能统筹兼顾、科学有效地促进土地流转,进而从总体上发挥土地利用效益。应遵循可持续发展思想,以社会、经济、生态综合效益为标准,在充分考虑土地级差、质差、地区价差的基础上,因地制宜地制定不同区域的耕地、“四荒”地、林地、水面等不同类型农地流转的指导性价格,使农民从土地流转中得到合理的收益[1]。

根据湖南省特点建立适宜本地产业发展的农村土地流转新机制。近年来,湖南省浏阳市为适应当前农村发展形式的需要,积极探索并创新了适宜地方产业发展特点的新的土地流转机制——流转信托[2]。流转信托是指土地流转信托服务组织受理土地承包者的委托,在土地所有权和承包权不变的前提下,按照土地经营权市场化要求,通过一定程序将土地经营权在一定期限内依法有偿转让给其他个人或单位的行为。在全国首创推行“流转信托”的几年时间里,浏阳市有效地促进了土地资源的优化配置,成功地推进了农村传统经营体制的改革,为全国其他地区的农村发展提供了宝贵经验。其主要操作方式为：在坚持“保障所有权,稳定承包权,搞活经营权”且“依法,自愿,有偿”的原则下,制定科学适用的流转方式。股田制即将土地折股到户,农民变股民,无论外出打工与否,均可享受土地收益,降低打工风险;转包式为转包费每亩每年通过人民币或实际抵折的方式支付;租赁式灵活简便,适宜外地人租地种植;拍卖式为将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等闲散土地资源,采用公开拍卖承包。

3.2 加强土地用途管制力度,创新流转市场

坚持农地农用的原则,严防擅自改变耕地用途。根据法律、法规的要求,农户和农村集体经济组织不得非法出让、出租集体农用地用于非农建设,不允许任何人通过任何方式将农民集体所有土地转为国有,不允许出现土地使用的粗放和闲置现象。坚持最严格的耕地保护制度,严禁在现有耕地上建设永久性建筑,破坏耕地用途,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。条件允许的情况下,加快培育土地使用权市场,可以用政府主办或者民办公助的形式设立“土地银行”[3]。有土地流转意愿的农民可以把土地存在银行里获取利息收入,银行再把这些存进来的土地贷给规模经营的种养大户。这样,既能为农民流转的土地找到合适的客体,促进适度规模经营,又可以保证土地使用方向不变,保护农产品综合生产能力。释放了土地资源作为市场生产要素流动的活力,保证流转土地的运行质量。

3.3 广开渠道,积极引导农民就业

(1)地方各级涉农部门应以促进农民增收为核心,主导实施相应的多种农村改革配套措施,下大力气抓好失地劳动力的内转外输,多渠道促进农民就业,广开农民增收的源头。首先,要制订相应的措施,政策性规范剩余农村劳动力的安置问题,推行土地流转项目申报与剩余劳动力安置相挂钩的办法,将农民就业作为土地流转申报的前提条件写进法律,强制执行。

(2)要适时引导失地农民进城务工。加强对失地农民的就业培训,广泛挖掘劳动力市场信息,提供适合失地农民的就业岗位,确保实现大量农民向城市转移[4]。

(3)注重加强对农民新型合作组织的培育扶持,发展专业大户、农民专业合作组织、龙头加工企业、家庭农场等规模经营主体。政府相关部门要在财政、贷款、税收、场地等方面,对自主创业和自谋职业的失地农民提供优惠政策,鼓励农民激情创业。这样,农民就可以到本地的经济合作组织和加工企业中去就业,避免由被动就业给社会带来的过多压力,顺利实现政府引导下农民广泛就业的目标。

4 结语

湖南省是个农业大省,大力推进农村土地使用权流转是发展现代农业的客观要求和必然趋势,是促进湖南省经济发展的有效途径。据省委农村工作部统计,截至2008年底,全省耕地流转面积725.7万亩,仅占家庭承包经营耕地的14.9%;林地流转面积41.2万hm2,仅占林地总面积的3.24%,农村土地流转在湖南省还有很大的推广空间,农村经济发展的潜力巨大。湖南省当前农业产业资源丰富,各地农业产业发展各具特色,在可预见的未来,一个全新的、生机勃勃的湖南现代农业新面貌将逐渐显现在我们面前。

[1]吕 萍,马清华,李 旭.论集体土地流转价格机制[J].中国房地产,2004(3)：61～ 62.

[2]熊慈明.浏阳市创立土地“流转信托”[J].农村工作通迅,2004(11)：53～ 54.

[3]李 飞.加快农村土地流转促进规模经营的思考[J].公民导刊,2007(11)：78～ 79.

[4]陈琳琳.浅析农村土地流转与农村剩余劳动力转移的关系[J].甘肃农业,2006(2)：17～18.