郁凌峰

（辽宁省防汛抗旱指挥部办公室，辽宁 沈阳 110003）

1 两省抗旱条例出台的背景

山西省地处黄土高原，是一个水资源十分贫乏的省份，受特殊的自然地理和气候因素影响，以及资源性缺水、工程性缺水以及水质性缺水的共同作用，山西省旱灾十分严重。和山西省不同，江西省位于长江中下游，境内水系发达，水资源丰富。由于区内降水时空分布不均，年际变化幅度大，年内分配也极不均匀，季节性旱灾害频繁。

同时，两省抗旱工作还存在一些问题和薄弱环节，主要表现在：抗旱工作管理责任不明确，抗旱机构不健全、抗旱基础设施建设不能适应抗旱工作的需要，缺乏有效的抗旱投入机制，抗旱制度建设不完善等。为解决抗旱工作中存在的矛盾和问题，满足旱灾预防和抗旱减灾的特殊要求，山西、江西两省加快了抗旱立法的工作进程，积极开展抗旱条例制定工作，规范全省抗旱工作。

2 两省抗旱条例的主要特色

2010年11月27日，山西省十一届人大常委会、第二十次会议上，省政府正式将《山西省抗旱条例》（草案）提交审议，并通过了一审进入省人大法工委二审程序，《条例》（草案）共6章52条。2010年9月17日，江西省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过《江西省抗旱条例》，2010年11月1日起施行，《条例》共6章50条。两个条例主要结构和《中华人民共和国》基本一致，但在内容上，充分体现了本省特色，力求突出针对性、增强可操作性、体现实用性和指导性。最主要主要的特点体现在三方面：

1）明确了各级政府在抗旱减灾方面的职责，注重抗旱体系的健全和完善。针对各级政府的职责不够明确具体，基层抗旱体系不健全，导致各项抗旱减灾措施难以有效落实问题，山西、江西两省都把强化政府抗旱职能，完善抗旱体系作为立法的重点。两省《条例》都明确了乡镇人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会的抗旱职责，使抗旱工作更加系统化。

2）完善抗旱投入机制体制和抗旱保障能力。两省抗旱条例均明确规定县级以上人民政府应当将抗旱工作纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算，并对抗旱设施和抗旱物资两方面的抗旱补贴及补贴的主体和对象做出了明确规范。

3）在遵循国家条例框架基础上，更加注重本省特色。两省条例脱胎于国家抗旱条例，但都和本省资源特色和旱灾特点进行了较好的结合，更加适用于本地抗旱减灾工作。例如，山西省针对水资源短缺，供水结构不合理的现状，对抗旱基础设施和抗旱水源工程建设进行了规范。江西省结合本地水旱灾害交替频繁的特点，把有效利用雨洪资源作为抗旱减灾的一个有效手段，突出防汛抗旱的紧密结合。

3 对抗旱立法工作的启示

山西、江西两省抗旱立法工作经验具有较强的参考价值和启发意义，对其它各省起草抗旱条例起到了较强的指导作用。

3.1 抗旱立法势在必行

我国是一个干旱灾害频发的国家，据统计，1949—2000年的52年间，全国发生轻度以上旱灾41次，其中轻旱年13次、中旱年14次 、重旱年10次、极旱年4次。近10年来，我国大力开展抗旱基础设施建设，防旱抗旱能力逐步增强，但由于抗旱资金投入、抗旱工程与非工程建设、抗旱指挥和管理、抗旱水量调度等方面仍存在着诸多实际问题，制约着抗旱工作的开展，抗旱工作仍处于被动局面。

《中华人民共和国抗旱条例》出台之前，有关省、直辖市已开展了抗旱法规建设工作，2002年，安徽省在全国第一个颁布施行了《安徽省抗旱条例》，2009年，《中华人民共和国抗旱条例》颁布施行后，湖北、山西、江西、甘肃等省也分别起草了省级《抗旱条例》。其余各省也应尽快把抗旱立法工作纳入本省人大立法计划，尽快制订适合本省实际的地方性抗旱法规，规范本地区的抗旱减灾工作，将抗旱工作纳入法制化的轨道。

3.2 选择适当的起草单位

《江西省抗旱条例》由省防办组织有关单位起草，草案完成后，由厅法规处协调省政府法制办和省人大法工委等有关部门进行审查和审议。山西省抗旱条例委托水利部发展研究中心起草，山西省防办负责协调和配合。这种方式的优点在于草案由熟悉抗旱工作的技术人员起草，能够切实反映抗旱工作的总体思路和指导思想，解决抗旱工作中的实际问题。但缺点是技术人员对立法程序法律用语不熟悉，容易走弯路，更重要的是立法程序过于复杂，牵扯太多精力。据江西省防办介绍，甘肃省把抗旱条例起草工作委托给省政府法制办，甘肃省水利厅和省防办提供技术支持。这种方式非常有利于推动抗旱条例立法工作，在征求有关部门意见过程中，有了省政府法制办的协调，难度大大降低，程序进一步简化。同时，由法制办的法律专家起草条例草案，内容也更加规范。因此，甘肃省这种条例起草方式非常值得各省借鉴。

3.3 立法工作要领导重视，高位推动

山西、江西两省抗旱立法工作，都是在省政府主要领导的要求下开展的，在条例立项、审查、审议等程序中，两省的省长、主管省长等领导都起到了重要的推动作用。特别是涉及到抗旱经费问题，没有政府领导的支持，很难得到落实。因此，各省在制定抗旱条例时，要引起领导的高度重视，争取省领导对立法工作的支持。同时，要争取省直有关部门，特别是发改委、财政部门的大力支持，为抗旱条例出台和各项抗旱政策的落实创造条件。

3.4 要坚持科学发展观

抗旱工作具有很强的社会性，抗旱立法首先要规范“人”的行为，降低人类活动对干旱的消极影响。一是要坚持水资源的可持续利用，严格限制地下水的开发利用，要科学规划抗旱水源工程建设，提高水的利用效率，还要加强节水宣传，提高全社会的节水意识；二是充分要体现“以防为主，防抗结合，防重于抗，抗重于救”的抗旱工作方针，突出旱前预防，完善各种防灾减灾制度，特别是抗旱预案制度、抗旱规划制度、旱情监测预警制度等，建立和完善防抗结合的抗旱减灾体系，加强主动防旱能力；三是要坚持以人文本，突出抗旱效益，要把保障城乡供水安全和粮食生产安全作为抗旱立法的出发点。

3.5 要抓住重点，切合本省实际

1）明确条例的特色。各省抗旱条例要以《中华人民共和国抗旱条例》为基础，结合各省干旱特点和抗旱减灾工作的实际需求，制定适合各省省情和干旱特点的地方性抗旱法规。特别是对抗旱预案制度、抗旱规划制度、抗旱应急水量调度、抗旱指挥决策、抗旱减灾措施、抗旱资金投入与管理、抗旱保障体系建设等方面，要具有较强的可操作性，能够具体地指导抗旱救灾工作。

2）明确抗旱职责。一是进一步强化行政首长负责制，明确各级行政首长的职责和权利义务，突出行政领导在抗旱工作中的领导和核心作用。二是进一步明确抗旱工作中统一指挥、分级负责的原则，规范各级政府、各级防办在抗旱工作中的地位和关系。三是明确防汛抗旱指挥部及其成员单位的职责和工作关系，既要确定防汛抗旱指挥部在抗旱工作中的权威性和核心地位，还要保证防汛抗旱指挥部成员单位在抗旱工作中履行职责，尽到义务。

3）明确抗旱保障措施。一是要求县级以上政府建立和完善与经济社会发展水平及抗旱减灾要求相适应的抗旱资金投入机制，加强抗旱中最重要的资金保障；二是要求干旱灾害易发区的县级以上政府储备一定数量的抗旱物资，加强抗旱的物质保障；三是要求县级以上防汛抗旱指挥机构根据抗旱工作的需要，加强抗旱服务组织建设和管理，加强抗旱的队伍保障，要求县级以上政府和防汛抗旱指挥部制定有关抗旱制度和政策，加强抗旱的制度保障。

4）要解决抗旱工作中的实际问题。目前，我国抗旱工作中还存在着诸多问题，如没有固定的抗旱资金投入，抗旱资金使用和管理方式不合理，抗旱管理体制不健全，抗旱工程体系、非工程措施建设不完善，各级政府和群众对抗旱工作重视程度不够，抗旱手段单一等等，都在一定程度上制约着各省抗旱工作的开展。因此，抗旱立法的指导思想就是要针对这些问题，建立和完善各种抗旱制度，明确权利义务关系，解决抗旱工作中的突出矛盾和实际问题，为建立抗旱长效机制奠定法律基础。