温丽琴

近几年，在国家倡导“两个反哺”和“建设社会主义新农村”的新形势下，农民专业合作社作用凸显。为了全面了解苍南县农民专业合作社发展现状和财政专项补助资金使用绩效，苍南县审计局抽调精干力量，成立农民专业合作社专题调研组，通过走访、座谈和调查问卷等形式，对全县农民专业合作社财政补助专项资金使用管理及其运作情况进行了专题调研。

苍南县第一家农民专业合作社成立于2003年11月，至2009年底全县已注册登记的农民专业合作社有833家（注册资金5.6亿元），特别是2008和2009年，仅两年时间就增加了665家，占总数的79.83%。农民专业合作社涉及种植、养殖、加工、服务等领域，其中蔬菜类176家，畜禽类170家，水果类83家，水稻种植类84家，水产养殖类175家，农业服务类18家，其他类58家。

本次调研重点走访了享受财政补助资金较多的62家专业合作社，截至2009年底这62家合作社近三年共收到各级财政及涉农主管部门财政补助资金1394.06万元，其中得到补助资金最多的农民专业合作社，累计接受财政补助资金达168.9万元。合作社大量财政资金的投入，有力提升农民专业生产经营能力，起到了“四两拨千斤”的作用。但从调研结果看，该县农民专业合作社在发展中还存在一些亟待解决的问题。

一、农民专业合作社经营管理中存在的问题

近年来各级政府坚持多渠道、多层次投入，加大农民专业合作社财政资金支持，但从合作社运营和财政资金使用管理情况来看，运作不规范、经济效益低下、监管疏漏等问题突出，主要表现在：

（一）大部分专业合作社设立及运作不规范。近年来随着国家加大对农业农村的扶持力度，部分农户为了拿到政策优惠纷纷发起成立农民专业合作社。由于存在很大的投机心理，少数农民创办合作社的目的就是为了套取政府补助资金。同时工商登记管理部门在对合作社核准登记时缺乏必要的审查，有的合作社仅提供几个身份证就可以委托中介机构全权代办，而且按规定合作社是不需要工商年检的。导致部分合作社成员未达到《浙江省农民专业合作社条例》规定的要求7个以上，有些合作社实际是一家农户独立在运作；部分合作社合而不作，平时并无实际性的协作只为申请项目补助，有名无实，有违服务“三农”的宗旨。

（二）多头管理、各自为政、难以形成合力。现行体制，农民专业合作社行政主管部门是农业局，农村经营管理总站是具体指导服务机构。工商部门负责专业合作社的登记注册，农办负责市级以上的专业合作社的规范化建设，林业、渔业、农业、供销社只扶持各自专业合作社的发展，虽然有各自分工，部门间缺乏沟通协调机制，部门乡镇工作脱节，各类政府资金得不到有效整合。

（三）财政补助资金使用效益低下。部分农业主管部门存在“重投入，轻引导”的问题，未组织专业人员对项目申报的可行性进行充分论证，往往凭关系分配，批复补助项目数量过多，单个项目补助金额往往偏小，难以发挥实际效果。部分合作社由于事前没有进行科学细致的可行性研究，在选址和选择种植养殖的品种上，具有较大盲目性，导致资金使用效益低下，或者未能产生经济效益，如某油茶专业合作社，选址在城郊的砖瓦窑旁边，植株生长缓慢，后来还因为火灾影响基地全部烧毁，未能产生经济效益。同时，财政部门和主管部门对农业专项资金使用没有实行事前、事中和事后全程监督，甚至对项目资金的使用绩效检查也是走过场，未能要求合作社提供详细的财政补助资金使用情况相关材料；个别合作社已经注销，财政补助资金还在继续拨付。

（四）部分合作社乘机“圈地建房”。根据省国土厅与农业厅《关于切实做好设施农用地管理服务的通知》文件精神，合作社在运营过程中，需要有储藏、加工、收购产品的场地以及办公场所等用地，应当视同农业用地，给予办理相关手续，政府为鼓励合作社发展，在用地管理上比较松懈。部分合作社趁机大规模兴建办公楼、仓库等，有的甚至未经批准以发展观光农业等借口圈地建房。

二、对策与建议

农民专业合作社是一种“民有、民管、民受益”的新型农村经济组织，使农民在市场竞争中“抱团”赢得资产的增值成为可能，同时也为解决“三农”问题提供又一条重要途径，要进一步在扶持发展上加大力度，就必须整合各种政府资金，管好用好财政资金，使有限的资金发挥更大的经济效益和社会效益；同时建立健全各项规章制度，加强管理与监督工作，使农民合作社在发展中规范，在规范中发展。

（一）成立农民专业合作经济组织领导小组，实行联席会议制度，加强农业、林业、渔业、工商、财政、粮食、供销等部门的联系和沟通。组织人员对已建立的合作社运作情况进行一次摸底，推进农民专业合作社示范社创建，按照规模大小及规范性程度对农民专业合作社实行百分制量化考核，按照得分高低进行分类管理；按照“突出重点，分类扶持”的原则作为今后各主管部门财政资金补助的参考依据，不同类别合作社给予不同额度和不同年限的财政扶持。

（二）加强项目申请指导科学立项。有关主管部门及乡镇农业服务部门应加强对农业项目在申请立项时的指导和监督，规范项目申报审核管理。除对申报项目合规性进行一般性审核外，还要根据项目申报地的具体情况，对申报的项目进行科学细致的可行性分析，避免因决策失误造成农业资金损失浪费。重点支持农民专业合作社改善生产基地基础设施、改良品种和开展标准化生产和品牌建设等，形成产业比较优势，推进农业产业化的发展。

（三）整合农业专项资金，建立农业专项资金项目库，实行项目库管理。由县财政牵头建立农业专项资金的项目数据库，各主管部门将每年农业专项资金项目的可行性论证情况、项目实施情况以及每年的项目验收结果纳入数据库管理。这样既可以避免项目的多头申报，又可以以此为下年度的项目资金分配提供参考依据。

加强资金使用监管工作。首先把握项目资金监管的关键环节，做好项目公示，提高资金使用的透明度，接受群众监督。各业务主管部门要将每年补助资金发放的对象和条件及时张榜公布或通过网络予以公开；财政补助资金发放和合作社的使用情况，在乡镇政府公示栏进行公示。财政资金分配管理和监督是相辅相承，缺一不可，资金管理工作中，我们既要完善制度，强化管理，同时更要加强监督，才能收到良好的效果。要对农业专项资金使用实行事前、事中和事后全程监督，强化专家评审机制，对农民合作社项目资金的使用进行绩效评价，充分体现公正公平；强化项目预决算制度，保证资金安全。

（四）落实责任追究制度。关注农民专业合作社的财政扶持资金是否及时、足额拨付到合作社，有无截留、挤占、挪用；农民专业合作社是否按规定用途使用财政扶持资金，有无将财政扶持资金归个人或少数人使用。对发现的挤占、挪用、截留、浪费、骗取等问题，不仅责令部门、单位进行纠正，还应该对相关责任人员追究相应的责任。对内控制度不健全、利益分配制度不规范、带动作用不明显，合而不作的“空壳合作社”不予以扶持；违规使用专项资金情节严重，拒不整改的合作社，除从严追究相关责任人责任外，有关部门应停止或减少安排扶持发展类政府资金。