刘 钧

(中央财经大学保险学院，北京100081)

2009年1月28日，人力资源和社会保障部发布《事业单位养老保险制度改革方案》后，犹如一石激起千层浪，引起了事业单位职工、民主党派、专家、学者的强烈反对。

许多学者认为，事业单位进行养老保险制度改革，而行政单位不进行养老保险制度改革，依然维持原有的制度，存在着甩包袱的嫌疑，存在着保护公务员利益的嫌疑，有失公平。也有专家认为，企业退休人员的养老金低，事业单位退休人员的养老金高，为什么不能让企业退休人员的养老保险向事业单位靠拢，反而让事业单位的养老保险向企业职工的养老保险靠拢，改革应该越改越好才对，而不是越改越差。

更有专家认为，高校、医院等事业单位入职门槛高，工作人员大多学龄长、工龄短，如果将事业单位养老保险和企业职工养老保险合并，会产生新的不公平，事业单位退休人员会因为缴费年限较短而领取较低的养老金，可能会导致专业技术人才的严重流失。事关职工切身利益的养老保险制度改革不能静悄悄地进行，应当通过媒体广泛地征求社会各界的意见，充分论证。在一片反对的声浪中，《事业单位养老保险制度改革方案》被迫叫停。

尽管如此，人力资源和社会保障部仍然要求，山西、上海、浙江、广东、重庆5个省、市进行事业单位养老保险制度改革的试点。在养老保险制度改革试点的过程中，广东省一些高校刚过50岁的教授、专家大规模地要求提前退休，一些医院年富力强的大夫也要求提前退休，事业单位专业人才面临着严重流失的问题。时至今日，事业单位养老保险制度改革的试点已经进行了两年多，但是，毫无进展，没有一个省、市出台具体的改革方案。

2010年5月31日，《国务院批转发改委关于今年深化经济体制重点工作意见的通知》指出，继续推进事业单位养老保险制度改革的试点。从这份文件公布的内容来看，人力资源和社会保障部试图推进事业单位养老保险制度改革的决心依然是坚定的。目前，人力资源和社会保障部采取了“迂回”的战术，其操作步骤大致是，首先，向事业单位职工提供具有补充养老保险性质的职业年金;然后，再将事业单位职工实行的现收现付制养老保险改革为一部分资金实行现收现付、一部分资金实行基金积累的养老保险制度;最后，事业单位退休人员和企业退休人员都实行“统账结合”的养老保险制度。

1 养老保险资金收付制度研究综述

养老保险资金收付制度主要有现收现付制和基金积累制两种。现收现付制是用正在工作一代人的缴费支付已经退休一代人养老金的制度安排;基金积累制是正在工作的职工为自己退休后储备养老金的制度安排。对于这两种资金收付制度的运营效率，国内外专家、学者也有不同的评判。亨利·艾伦(Henry J．Aaron)于1966年曾经运用世代交叠模型证明，如果人口增长率加上实际工资增长率大于市场利率，现收现付制就可以在代际之间实现“帕累托”有效配置;基金积累制将会带来一个使各代的生命期效应都要减少的跨时配置［1］。长期内现收现付制资金不足并不是一个严重的问题，可以在原有体制上加以改进，并且不需要改革原有的制度［2］。由于艾伦是把实际工资增长率和市场利率作为一个外生变量来对待的，因此他所研究的经济被称为小型开放经济，而现收现付制赖以达到“帕累托”有效的条件也被称为艾伦条件。保罗·萨缪尔森(Paul A．Samuelson)于1975年进一步证明，即使在一个工资增长率和市场利率都是内生的封闭经济中，现收现付的养老金计划仍然能够实现帕累托有效配置。这样，现收现付在福利效应上能够进行帕累托改进的可能性就从艾伦的小型开放经济推广到了封闭的经济环境中。但是，法穆拉(Famula)和斯普里曼(Spreemann)接着证明，不论艾伦条件是否存在，只要时间是无限的，现收现付的资金收付制度总是能够实现代际间的帕累托效率［3］。

1981年，智利进行了一场养老保险制度改革，将原来实行的现收现付制全面改革为强制储蓄的基金积累制。新参加工作的雇员只能参加基金积累的养老保险制度，原来处于现收现付制的雇员可以在新旧制度之间选择。新制度参加者的养老金资产可以委托给政府许可的私营养老金公司经营，个人承担养老金投资损失的大部分风险［4］，智利养老保险改革引起了世界各国的广泛关注。对此，经济学家描述说:“在过去20年的时间里，一场革命席卷了拉丁美洲。在这场革命中，各个国家力图对公共养老金体系进行彻底的改革。亚洲、东欧的许多国家正在考虑接受其中的一些变化，甚至连美国也在讨论创造一个私人退休金账户作为对社会保障体系的补充”［4］。

与此同时，经济学家对养老保险运营的效率也展开了激烈的讨论。一些专家指出，智利养老保险具有高管理成本、减少投资风险困难、年金体系不完备等方面的特征［5］。贝克·第安和迪拜亚尼·卡(Baker．Dean and Debayani．Kar)在给世界银行的研究报告中指出，智利养老保险在管理成本、监管机构的建立和个人所消耗的时间等方面是美国养老保险运营成本的许多倍［6］，是缺乏借鉴意义的制度。也有一些经济学家完全否定现收现付制存在的必要，积极倡导美国进行以基金积累制为主的养老保险改革。美国哈佛大学教授马丁·弗尔德斯坦(Martin．Feldstein)认为，养老保险会通过两种相反的力量影响个人的储蓄。人们既然可以从公共养老金计划中获得收益，就可以减少为了退休期的消费而在工作时积累财产的需要，进而产生“资产替代效应”。同时，由于与财富审查有关的社会保障可以增加储蓄，可能诱发人们提前退休。提前退休意味着工作期的缩短和退休期的延长，这反过来又要求人们要有一个比较高的储蓄率，进而产生“退休效应”。个人储蓄的净效应主要取决于这两种效应的对比。如果资产替代效应大于退休效应，个人储蓄就会减少;反之，个人储蓄就会增加。在此分析基础上，弗尔德斯坦认为，基金积累制既有助于解决养老保险基金未来的赤字问题，又可以提高国民的储蓄率，还有助于促进经济增长［7］。更有一些专家持相反的意见，他们认为，基金积累制并没有想象的那么美好，基金积累的养老保险有可能陷入下一次交易所危机的泥潭，从而成为一种呆滞的制度。美国《纽约时报》评论道:“我们不相信，国家退休金制度应当迫使所有有关的人——有经验的人和无经验的人、富人和穷人都承担投资损失的风险。”这些专家认为，投资收益差别的风险和重担应由社会而不应由个人承担［8］。

中国政府也于1993年开始对城镇企业职工实行“统账结合”的基本养老保险制度改革，行政事业单位依然实行原有的现收现付制的养老保险制度。“统账结合”的制度是指养老保险的一部分资金实行现收现付、一部分资金实行基金积累的混合管理制度。1993年11月，国务院发布的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，城镇企业职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度。这也就是说，社会统筹基金实行现收现付的管理制度，个人账户基金实行基金积累的管理制度。中国养老保险改革初期，就有学者赞同这一制度，也有学者反对这一制度。马丁·弗尔德斯坦认为，中国的这个转型过程是成功的，未来的税赋将会降低，有利于发展富有效率的资本市场，有利于实现国有企业的管理和民营化。［9］同样，以丛树海为代表的一些国内学者也赞同中国进行“统账结合”的养老保险改革［10］。相反，美国布鲁金斯研究院教授亨利·艾伦则认为，中国的国民储蓄率已经超过国内生产总值的1/3，还吸引了大量的外资。如果中国不想保持已经很高的资本积累率，就没有理由在社会保障系统内积累很大一部分资金。基金积累制比现收现付制更多地要求退休人员承担养老金替代率下降的风险。如果养老保险基金投资的政府债券不能按照通货膨胀指数进行相应的调整的话，退休人员的养老金替代率就会降低。判断改革是否成功的主要因素是在经济转型中许多经济和社会目标是否得以改进与完善，养老制度改革的最终目的不是迎合政策设计者的想法［11］。同样，以香港学者莫泰基为代表的一些学者也反对中国进行“统账结合”的养老保险改革［12］，并提醒政府管理部门，重视个人账户基金投资损失的风险。

2 “统账结合”的养老保险制度存在的问题与评价

现行城镇企业职工实行的“统账结合”的基本养老保险制度是一套设计复杂、存在问题比较多的制度，其存在的问题主要有以下几个方面。

2．1 “统账结合”的制度设计造成企业职工养老保险关系难以转移、接续

由于实行“统账结合”的管理制度，造成企业职工跨统筹地区流动时，可以带走个人账户上积累的养老保险资金，但是却无法带走用人单位的缴费，造成企业职工跨统筹地区流动养老保险关系难以转移、接续。尽管2009年12月国务院发布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，以本人1998年1月1日后各年实际缴费工资为基数，按12%的总和转移。但是，由于各地缴费比例、缴费金额存在着比较大的差异，依然难以解决劳动者跨统筹地区流动的障碍问题。同样，流动性比较强的农民工的基本养老保险关系的转移、接续，更成为了难以破解的问题。

2．2 “统账结合”的制度下基本养老金给付办法是养老保险关系转移、接续的又一制度障碍

企业职工退休后获得的养老金给付是同当地在岗职工上一年度月平均工资密切相联系的。2005年，国务院颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》改变了基本养老金的计发办法。职工退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和个人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%，其计算公式为:

基础养老金月标准=(当地在岗职工上年度月平均工资+个人指数化月平均缴费工资)/2×缴费年限×1%

这一制度设计导致一些企业、个人在在职职工平均工资比较低的地方缴费，到在职职工平均工资比较高的地方领取养老金，即在职工将要退休前将其调动到在职职工平均工资比较高的地方工作，准备退休。一些企业、个人的做法使养老保险关系转入地的社会保险经办机构感到很吃亏，以至于不为转入职工办理养老保险关系转移、接续手续，一些企业职工的养老保险处于没有着落的状态。

2．3 “中人”领取养老金的计算公式过于复杂

笔者曾经调查，计算一位“中人”退休后可以领取多少养老金，如果没有已经设计好的计算机程序的支持，需要计算一天。现实的问题是，企业职工养老保险从1993年开始实行“统账结合”的制度至今，其给付养老金的办法已经修改了一次。养老金给付办法每修改一次，都需要作废大量的计算机程序，需要开发新的软件、培训管理人员，过于复杂的制度设计带来了大量的人力、物力消耗，管理成本比较高，制度运营的效率比较低。

2．4 养老保险个人账户收益率比较低

自从城镇企业职工实行“统账结合”的养老保险制度以来，个人账户资金一直是一笔“糊涂账”，职工不知道纳入个人账户的资金到底是多少元，年平均收益率是百分之几。在个人账户资金管理混乱的情况下，财政部、劳动部、中国人民银行、国家税务总局于1998年联合发布的《关于印发〈企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定〉的通知》规定，基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线，专项管理，专款专用，任何部门、单位或者个人均不得挤占、挪用，也不能用于平衡财政预算。由于个人账户资金长期储存在社会保障基金财政专户之内，个人账户资金的收益率比较低，远远低于同期的通货膨胀率。当前，企业职工个人账户资金收益率过低的问题，已经严重影响到了个人账户养老金的替代率，甚至会影响到企业职工退休后的基本生活需要。企业职工养老保险个人账户基金积累的管理制度是管理成本比较高、运营效率比较低的制度。

3 事业单位不宜实行“统账结合”的养老保险制度改革

3．1 事业单位职工的工资来源决定了事业单位不宜实行“统账结合”的养老保险制度

事业单位主要包括文化卫生、广播电视、新闻出版等单位，这些单位大多属于公益性单位，其本身不创造价值，其收入主要来源于国民收入的二次分配，事业单位经费、职工工资主要来源于国家财政。如果要求事业单位推行养老保险制度改革，实质上是要求事业单位和职工像企业及其职工一样，也缴纳养老保险费，其资金就会循着“财政拨款—事业单位职工工资—缴费—社会保险经办机构—财政专户”这一路径“空转”一圈，制度设计缺乏效率。

3．2 事业单位实行的现收现付的资金收付制度比企业职工养老保险的运营效率高

当前，事业单位实行的养老保险制度是现收现付的资金收付制度，财政拨付资金直接用于现期事业单位的退休人员，退休人员领取的养老金同退休前的基本工资相联系，既不会出现职工流动的障碍，也不存在挪用、贪污养老保险基金等方面的问题，更不存在养老金替代率无法预期的问题，制度运作的效率比较高，管理成本比较低。如果事业单位养老保险也采取个人账户积累制，必然也会产生类似于企业职工个人账户管理的诸多问题，会进一步增加制度的管理成本。运营效率比较高的事业单位养老保险制度不宜同运营效率比较低的企业职工养老保险制度合并;否则，会使制度运营更加缺乏效率。企业职工实行的“统账结合”的养老保险制度存在的诸多问题，并不会由于事业单位的进入而消失，反而会衍生出新的“空账”、挪用、贪污、收益率低等问题。如果职业年金实行个人账户基金积累制，避免不了基金收益率降低的风险，避免不了由于监管不力，贪污、挪用造成补充养老保险基金损失的问题，进而影响到事业单位退休人员的基本生活。

3．3 事业单位职工获得的养老金应该高于企业职工

纵观世界各国养老保险制度，大多实行行政事业单位和企业单位不同的养老保险制度，行政事业单位退休人员领取的养老金大多高于企业退休人员。其主要原因是，事业单位职工大多进行了长期的人力资本投资，学位大多以学士为主，有些单位大多为硕士、博士学位。如果事业单位职工退休后获得的养老金等于或者低于企业职工退休后获得的养老金，难以体现人力资本投资的价值，也会扭曲社会收入分配制度，造成人力资本的大量流失。事业单位不宜进行以“统账结合”为核心的养老保险制度改革;相反，企业职工基本养老保险制度应当借鉴事业单位养老保险制度运营的经验，进行以简化、改进制度为核心的改革。有关管理部门应正视制度设计存在的缺陷和问题，进行及时、有效的修改，避免衍生出更多的问题，降低不必要的制度运营成本。

3．4 理性地看待事业单位退休人员的养老金替代率

有一种观点认为，事业单位的养老金替代率已经达到退休前工资的80% －90%，这也是人力资源和社会保障部门进行事业单位养老保险改革的主要原因。笔者认为，这是一种误解，事业单位职工退休时，其领取养老金的公式为:

养老金=基本工资×养老金替代率

其中，基本工资仅仅是事业单位职工工资总额中的四项，其大约相当于职工工资总额的70%。如果基本工资再乘以80%—90%的养老金替代率，其领取的养老金相当于事业单位职工退休前工资总额的56%－70%。而由于通货膨胀的影响，政府不定期地给予退休人员发放养老金补贴，以至于企业退休人员获得养老金的实际替代率已经达到75．5%，这一实际替代率也是满足企业退休人员基本生活的实际替代率。从这一比例来看，事业单位退休人员的养老金替代率并不高，这不应当成为事业单位推行养老保险制度改革的理由。

(编辑:刘照胜)

［1］Henry J A．The Social Insurance Paradox［J］．Canadian Journal of E-conomic and Political Science，1966．

［2］Henry J A．Economic Effects of Social Security［M］．the Brookings Institution，Washington，1982．

［3］李绍光．养老金制度与资本市场［M］．北京:中国发展出版社，1998．

［4］佛朗哥·莫迪利亚尼，阿伦·莫拉利达尔著，孙亚南译．养老金改革反思［M］．北京:中国人民大学出版社，2010．

［5］Mukul G A．Social Security Systems in Southeast Asia:Are They Sustainable［R］．Unpublished Working Paper，1998．

［6］Dean B，Debayani K．Defined Contributions from Workers，Guaranteed Benefits for Bankers:The World Bank’s Approach to Social Security Reform［R］．Center for Economic Policy Research，Washington，D C，2002．

［7］Martin S F．Transition to a Fully Funded Pension System:Five Economic Issues［R］．NBER Working paper，1997．

［8］刘钧．社会保障理论与实务［M］．北京:清华大学出版社，2009．

［9］马丁·弗尔德斯坦．中国的社会保障改革［J］．中国社会保障体制改革．北京:经济科学出版社，1999．

［10］丛树海．社会保障经济学［M］．上海:上海三联书店，1996．

［11］亨利·艾伦．中国社会保障改革:个人保障与经济增长［J］．中国社会保障体制改革．北京:经济科学出版社，1999．

［12］莫泰基．亚洲金融风暴对社会保障政策的启示［J］，载中国人民大学书报中心:社会保障制度，2000，(2)．