冯 嘉 于义彬

(1．苏州大学王健法学院，江苏 苏州215006;2．水利部水资源管理中心，北京100053)

要实现可持续发展的理想目标，必须将可持续发展理念贯彻到经济社会生活的各个领域，把可持续发展理念细化为清晰明确的操作准则，为人类的行为提供具体准确的权利义务规范，必须加强有关可持续发展的制度建设。在这方面，我国相关立法借鉴、设计并实施了很多很好的法律制度，如环境影响评价制度，对促进可持续发展发挥了重要的作用。但对于水资源这种很重要的自然资源而言，对于如何在确保水资源获得良好保护的前提下支撑社会经济的发展，我国的法律制度建设还稍显落后。水资源是人类生存和发展的必备要素，任何行业的发展乃至人类的生命延续都离不开水的滋养，相比其他自然资源，水资源对于人类的极端重要性不言而喻。贯彻实施可持续发展理念，必须要在水资源保护与开发利用上大做文章，有关立法应当制定并实施促进水资源可持续开发利用的法律制度。

1 可持续发展理念的法律视角解读

对于如何协调经济发展与环境保护的关系，有学者指出:“正确的发展道路不是要停止经济发展，而是要确保经济增长绝对建立在其生态基础之上，并确保其生态基础受到保护和发展，以使其可以支持长期的增长”［1］。可见，发展不是无度的，而是要受到客观条件的限制，这个客观条件就是社会经济发展赖以存在的“生态基础”。我国环境保护工作的现状仍不尽如人意，究其原因，主要在于人们对于可持续发展理解的偏差。可持续发展关注的是当代经济发展与环境资源保护之间的关系，但它并不是不分主次的，也不认为经济发展应当主导环境资源保护，而是认为人类社会经济的发展必须“绝对建立在其生态基础之上”［1］，也就是说社会经济发展必须遵从生态环境这个客观条件，由环境资源承载力决定人类社会经济发展的速度与规模。这里蕴含了两层意思:①在经济发展与环境资源这对矛盾之间，起决定作用的是环境资源状况而不是经济发展;②之所以由环境资源状况决定社会经济发展的速度与规模，是因为环境资源对社会经济发展的承载能力是有限的，这个承载能力的上限就是可以被量化确定的环境资源承载力，如果社会经济发展的规模和速度都在环境资源承载力的容许限度之内，则不仅经济能够得到发展，还能使环境资源本身获得休养生息的机会，只有这样的发展才是可持续的。因此，可持续发展在法律上的含义是社会经济发展的速度和规模必须以环境资源承载力为基础，不得超过环境资源承载力而开发、利用自然资源并排放污染物。法律在贯彻实施可持续发展理念时应当紧紧把握环境资源承载力这个概念，以总量控制的方法，用可量化的具体数值指导并控制人类开发利用环境资源的行为的幅度，同时赋予环境资源开发利用者以相应的法律权利与义务。超过环境资源承载力的开发利用行为是禁止和违法的，应当承担相应的法律责任;而在环境资源承载力限度内的开发利用行为则是合法的，应当受到法律的保护和鼓励。

2 水资源论证制度是贯彻可持续发展理念的重要制度

人类利用可更新资源的数量和速度，不能超过资源本身的更新速度，否则会造成资源的枯竭而不能永续利用［2］。可见，对水资源这种可更新资源的开发利用也应当遵循水资源的承载能力，把握住水资源承载力并开展相关的管理就成为通过法律措施保护水资源的关键所在。在水资源管理方面坚持贯彻可持续发展，要求相应的法律制度能够体现水资源承载力的基本特性，将水资源承载力作为指导和衡量人们开发、利用水资源的行为的基本准则，这个制度就是水资源论证制度。

2．1 水资源论证制度的含义

水资源论证制度是指在开发利用水资源之前，分析、论证该开发或建设活动所在地的水资源储量、水质等状况是否能够满足该开发或建设活动的合理用水需求，并分析、论证该开发或建设活动可能对当地水资源配置所产生的影响。

人类对水资源的开发利用会产生两个方面的效果，①人类行为对包括水资源在内的环境要素及其整体的影响，②水资源作为人类生存和社会经济生产所依赖的基本物质资料对人类行为的制约作用，包括水量和水质的制约。在这两个方面的影响中，①人类对环境的影响，②水资源对人类的影响。在这二者中，水资源论证制度主要关注的是第二个方面，即水资源对人类的经济开发利用行为的制约作用。该制度的核心内容是通过对某个地区在一定时间段内水资源的总量和配置以及人类经济社会发展的用水需求进行分析、论证，判断人类开发利用水资源的行为是否超出了水资源的承载能力，进而做出允许、限制或者禁止人类相关的开发利用行为的决定。如果人类开发利用水资源的规模或幅度超越了水资源承载力，则法律就禁止这样的开发利用行为，或者采取措施限制开发利用水资源的规模。由此可见，水资源论证制度不仅要求人类在从事社会经济生产活动的时候应当考虑生态环境的保护，更为重要的是它还以水资源承载力为依据为判断人类的开发利用行为合法与否提供了标准，使社会经济的发展真正建立在水资源承载力基础之上，做到了由环境资源的状况决定社会经济发展的速度与规模。

2．2 水资源论证制度同环境影响评价制度的联系与区别

在外在表现上，水资源论证与环境影响评价制度有很多相似之处，造成二者难以区分。如二者都在建设项目可行性研究阶段进行，分析对象有一定的重合性，包括水资源状况、企业生产工艺、水污染物的种类、浓度和数量等，以及二者最终都是通过行政许可的方式允许、限制或者禁止建设项目的生产和建设。尽管二者有诸多相似之处，但他们是决然不同的两种法律制度，对于贯彻、实施可持续发展理念的作用是完全不同的。

环境影响评价制度的功能主要有两点:一是分析预测人类开发、利用环境资源的行为可能对生态环境产生的影响;二是设计拟采取的防范不利环境影响的措施。该制度的最终目的是避免或减轻人类行为对生态环境的不利影响，保护环境。环境影响评价制度的功能具有作用的单向性，即它仅考虑人类行为对环境的影响，而不分析论证环境状况对人类行为的制约作用。在人与环境这个关系中，作用的方向是单纯由人类的行为指向环境的。

而水资源论证制度的功能则主要是分析预测人类的生产经营行为对水资源的开发利用需求是否超出了当地水资源的供给能力(水资源承载力)。这反映出水资源论证制度更加注重水资源对人类行为的制约，相比环境影响评价制度功能的单向性，水资源论证制度的功能具有双向性，即在人与水资源这个关系中，人对水资源的影响和水资源对人的制约都是水资源论证制度的考虑因素。正是因为具有这样的制度功能，才使水资源论证制度能够以水资源承载力为依据指导和衡量人类的开发利用水资源的行为。由该功能所决定，水资源论证制度还有一些衍生出的制度功能，是环境影响评价制度所不具备的。首先是有助于企业降低投资风险，帮助项目投资者谨慎决策。任何涉及水资源开发利用的建设项目或者规划行为，其或多或少都要受到水资源状况的制约，如果没有充足的水源或者缺乏具备一定水质的水源供给，则该开发利用水资源的行为在经济上就存在较大的投资风险。通过水资源论证，分析当地的水资源供给状况，可以为项目投资者提供更加客观全面的决策信息，降低投资风险。其次是有助于鼓励项目投资者提高水资源利用效率，节约用水，并降低项目的运营成本。通过水资源论证，核定出项目的合理用水需求，并根据该合理用水需求核发取水许可指标。因此在实施水资源论证之后，项目的用水并不是申请多少就核准多少，而是以供定需。这样就激发了企业采用先进的技术措施节约用水、提高水资源利用效率和循环使用水资源的积极性，同时也有助于降低企业的生产运营成本。

可见，水资源论证制度能够更加全面的论证经济发展与环境资源之间存在的互相制约和互相影响的关系，是直接体现可持续发展观要求的水资源管理制度。但这并不是说水资源论证制度要比环境影响评价制度更为先进、更为优越，二者都是非常重要的环境资源管理制度，不可互相替代。

3 水资源论证制度的现状及完善措施

3．1 现行水资源论证制度存在的问题

我国现行有关水资源论证制度的立法主要是《取水许可和水资源费征收管理条例》及《建设项目水资源论证管理办法》。制度的实施虽然具有立法依据，但并不完善。概括说来，现行水资源论证制度主要存在两个方面的问题。

3．1．1 适用范围过窄

现行水资源论证制度只能适用于建设项目，而不能适用于规划。规划是社会经济发展的长远打算，其内容广泛、时间跨度大。作为国家筹划社会发展目标的一种重要工具，规划规范的是包括生产与消费在内的众多的人类的经济行为，实质是对社会资源的再分配。作为人类社会物质资源的重要形式之一，水资源亦受到规划的重要影响，同时也极大的制约着规划的实现程度。因此，规划的编制，应当考虑其对水资源配置的影响，同时亦应当考虑水资源条件对规划实施的制约作用。

与单个的建设项目相比，规划的内容更为广泛，影响更为深远。如果说单个建设项目的水资源论证所起到的效果是“点”上的效果，则规划水资源论证对水资源配置和地区经济可持续发展所起的作用则是“面”上的效果。为促进水资源的优化配置和可持续利用，现行建设项目水资源论证制度将管理的视角放到社会经济发展的微观层面——企业和建设项目上，通过对个别的、具体的建设项目与水资源承载能力的关系的分析论证，促使建设项目对水资源的需求符合当地的水资源条件。但仅仅从微观领域关注解决水资源的合理配置还不足以从根本上实现社会经济发展同水资源承载能力相协调的目标。上述目标的实现并非个体的简单相加，如果仅仅关注对单个建设项目的水资源需求进行论证，而忽视社会经济发展对水资源需求的总量控制、忽视经济产业布局对水资源供给能力的总体需求，那么社会经济发展与水资源之间的供求矛盾不可能得到根本解决。在实践工作中，若干项建设项目水资源论证工作所产生的水资源优化配置的积极效果往往赶不上一个水资源利用不科学的社会经济发展规划对水资源所产生的负面效应。

3．1．2 立法层级过低

现行立法中有关水资源论证制度的规定效力层级最高的当属《取水许可和水资源费征收管理条例》了。但该《条例》对水资源论证制度的规定过于简单，内容不完整，仅规定了建设单位编制水资源论证报告书的义务，并没有建立系统性的水资源论证制度。水资源论证制度的其他内容，都由水利部发布的《建设项目水资源论证管理办法》予以规定。然而，水资源论证在实施过程中面临的很多问题是部门规章无法解决的，如部门规章无权创设任何形式的行政许可，也无权规定吊销许可证照的处罚，这为水资源论证制度的实施带来了较大困难。

3．2 水资源论证制度的完善

尽管水资源论证制度对贯彻可持续发展理念意义重大，但其重要性还没有被立法机关和社会公众所广泛知悉，因此水资源论证制度的完善应当首先从观念入手，加强有关水资源论证制度的宣传和教育。其次，要将现行立法有关建设项目水资源论证的有益尝试扩展到整个社会经济发展的层面，对各种社会经济发展规划、综合开发利用规划及产业发展规划同水资源开发利用规划的一致性作出分析和论证，确保社会经济整体的发展速度与规模同我国水资源的承载能力相适应。第三，应当制定《水资源论证条例》，通过行政法规将规划纳入水资源论证的适用范围，并为行政许可权和处罚权的设定提供法律基础。

(编辑:王爱萍)

［1］王灿发．环境法学教程［M］．北京:中国政法大学出版社，1997:70．

［2］金瑞林．环境与资源保护法学［M］．北京:北京大学出版社，2006:5．