方振邦 罗海元

政府组织战略管理过程研究*

方振邦 罗海元

战略管理是政府治理与变革领域的热点话题，对于政府组织准确把握经济社会的趋势和规律，提高行政效率和效能具有重要意义。国外对政府战略管理研究较早，且建构了战略管理过程模式，但存在一定不足。政府组织战略管理的过程应包括政府组织的战略规划、战略协同、战略行动和战略控制等四个方面的主要内容，其中，各方面又包括更加具体的内容。

政府组织;战略管理;平衡计分卡

一、政府战略管理研究回顾

政府战略管理研究兴起于20世纪80年代的新公共管理运动，现有研究侧重探讨战略的内涵、战略对于政府组织的适用性、政府战略的类型、政府战略规划技术等主题。从研究传统来看，学者们大多受以安索夫和斯坦纳为代表的战略计划学派的影响，强调计划部门对战略管理过程的主导作用，主张对战略制定过程进行程序化控制。由于战略规划技术迎合了政府组织强化高层决策的意图，而且与金字塔式的科层结构相吻合，因而很快获得了政府管理者的青睐，迄今为止仍主导着政府组织的战略管理实践。

我国的政府战略管理研究相对滞后，直到最近十年才逐渐兴起。学者们主要围绕以下四个主题开展研究:(1)政府战略管理的概念、特征和原理;(2)政府战略管理的研究途径、方法及学科建设;(3)政府战略管理的专题研究，涉及战略能力、组织文化、领导力和组织结构等;(4)地方政府战略管理模式及实践研究。从成果来看，针对战略管理过程的研究较少，即使涉及管理过程的讨论，也鲜有人突破计划学派的框架。究其原因，一是战略规划思想目前依然在国际范围内占据主导地位，研究尚未取得突破;二是我国曾长期处于计划经济时代，“计划”的理念已深入人心，而且我国一直在推行五年计划模式，因此偏重战略规划既是历史传统也是现实需要。

近年来，随着企业战略管理理念和工具的不断创新，以及政府管理环境的变化，政府战略管理研究的主题逐渐发生转移。其中一个很重要的变化趋势就是，战略执行力成为一个新的关注点，学者们逐渐加强了对政府战略的协同、执行、控制和评价等内容的研究。

二、现有战略管理过程模型评述

我国政府组织战略管理的现行做法是:每五年制定一次国民经济与社会发展规划，整个规划按照政府组织的层级从上至下传递和分解。它主要采用源自斯坦纳战略规划模型的纳特—巴可夫模式。斯坦纳于1969年在《顶级战略规划》一书中提出了一个由“界定前提条件”、“制定规划”和“执行和检查”等三个阶段构成的战略规划模型。这是一个按照周期进行规划的战略分层体系，处在最上层的是为期5年的长期规划，之后是中期战略计划和年度经营计划。在此基础上，纳特和巴可夫针对公共部门提出了一个由战略管理小组主导的管理过程模型。该模型描述了一个六阶段的战略规划过程，即描述历史背景、进行形势评估、建立问题议程、制定备选战略、评估可行性和实施战略。①

纳特—巴可夫模式的贡献主要在于对政府组织战略规划情境和特性的分析，对规划过程做了更细致的区分，并引入了议题张力分析框架等概念和技术。该模式的优点在于通过深思熟虑的战略分析对组织的过去、现状和未来进行回顾与预测，对影响战略的各种内外部因素进行全面考察，充分考虑政府战略对各类利益相关者的潜在和现实影响。同时，该模式在强调对战略的可行性进行理性思考的前提下，要求战略的制定过程必须体现政府组织的公共特性，使之更好地符合政府工作的情境和需要。但是，纳特和巴可夫对战略实施和控制等环节没有给予足够重视，其管理模式具有明显的偏重战略规划、忽视战略执行的缺陷。其次，战略分析和制定的复杂化导致战略沟通经常出现困难，人们难以就战略重点和细节达成共识。此外，政府绩效具有多样化和模糊性的特点，战略的衡量和控制具有一定难度，而纳特—巴可夫模式没有就此提供有效的解决方案，其战略管理过程也因此出现中断，未能形成一个封闭的回路。

20世纪90年代，随着环境不确定性的日益加剧，一些设计精良的战略并没有给组织带来理想的结果，人们逐渐发现战略的成功不仅取决于战略本身，更受制于战略执行过程。因此，以战略执行为主题的研究顺势而生，其中最具影响力的成果就是卡普兰和诺顿所创建的基于平衡计分卡的战略管理过程模型。这是一个封闭的六阶段管理循环，包括开发战略、诠释战略、协同组织、规划运营、监控与学习、检验与调整。②

卡普兰—诺顿模式的创新性贡献表现在三个方面:第一，运用战略地图和平衡计分卡这两个管理工具将较为模糊的战略表述转化为可视化的图表，促进了战略沟通。第二，运用组织协同的原理将高层的战略目标转化为部门和员工的具体目标，达到化战略为行动以及创造协同效应的目的。第三，将战略与运营链接起来，改变了传统战略管理中战略与运营相脱节的现象。但是，该模型也存在一些弊端:把监控与学习看作是战略管理过程的一个阶段，将之置于一个单向的管理循环之中，致使监控具有较为明显的滞后性，学习的连续性也无法保障。

三、创新政府组织战略管理过程模式

本文在综合两者优势的基础上针对我国政府组织提出了改进的战略管理过程模式。该模式以平衡计分卡为管理工具，由规划、协同、行动和控制等四部分构成，其主线为一个循序渐进的战略管理过程，包括六个环节，即战略的开发、诠释、协同、链接、执行和衡量。这个单向的过程通过贯穿始终的战略控制和战略学习形成联结，从而转化成一个双循环的战略管理过程。

(一)政府组织的战略规划

传统的政府战略规划过程较为繁琐，而且将组织的战略连同众多的目标、指标和行动方案杂糅在一起，不便于把握重点和达成共识。新模式将政府战略规划划分为开发和诠释环节，每个环节又细分为若干个具体步骤。

1.战略开发。通过四个步骤完成:(1)明确使命和核心价值观。政府组织应当首先明确自己所承担的使命，即组织存在的根本理由。我国政府组织在界定使命时必须贯彻中国共产党的治国理念和执政意图，将造福人民作为使命的核心，这是陈述使命时应把握的基调。然后，根据党的基本信仰和上级机关倡导的行政准则，结合自身的历史文化和现实需求，提炼适合自己的核心价值观，将其作为指导决策和行动的基本原则。(2)明确愿景。政府组织应当确定未来一段时期想要达成的理想状态。由于政府组织是受人民委托对国家进行治理和提供公共服务的主体，其根本目的是满足公共利益，为大众谋福祉，因此其愿景不能仅限于自身规模和实力的壮大，而应该着眼于行政辖区或服务对象的发展与进步。(3)开展战略分析。政府组织需综合运用多种辅助工具，对经济社会的各绩效领域和利益诉求进行分析，在全面准确地掌握内外部环境变量的基础上，识别战略问题并明确战略变革议程。(4)制定战略。针对既定战略变革议程开发备选战略方案，并对这些方案进行评估、选择和组合，形成一个多元的战略，即不同绩效领域的战略主题组合。

2.战略诠释。通过以下五个步骤完成:(1)开发战略地图。战略地图是一种用以描述战略的可视化工具，当政府组织确定战略方案之后，接下来就是运用战略地图将高度抽象的战略陈述转化为一系列具有因果关系的战略目标。(2)选择衡量指标。针对每个目标分析其绩效维度，设计和选择相应的衡量指标。由于政府绩效较为模糊、主观成分多，而且具有内在冲突，因此指标设计需要更加谨慎、灵活。(3)确定目标值。目标值表示组织想要取得的理想的绩效水平，应具有一定的挑战性，主要基于历史数据和绩效差距来确定。当然，政府组织的绩效目标值还受制于上级要求。(4)开发行动方案。政府组织的行动方案开发和选择受到法律法规和领导意志的制约。它不仅对政府自身利益产生影响，而且直接触及公众利益，因此必须是透明的，必要的时候还需要接受立法机关和公众的审查。(5)建立战略性支出。战略性支出是针对行动方案的资源计划。对于政府组织而言，设立专门的战略性支出尤其重要，因为政府组织的领导者受政绩压力或任期限制，往往偏向于关注短期绩效目标，牺牲组织长远利益。

(二)政府组织的战略协同

传统的政府战略管理主要通过规划过程将高层的、长远的战略性目标转化为基层的、短期的战术性目标。由于缺乏有力的技术支持，实践中经常出现纵向协同发生战略漂移和横向协同错乱的现象。新模式的战略协同由以下两个环节构成。

1.战略协同。通过三个步骤完成:(1)协同下级机关。在上级政府的战略地图确定之后，相应的下级政府应当据此设计自己的战略地图和平衡计分卡，这就需要进行协同。(2)协同职能部门。不同的职能部门承担着不同的公共管理或公共服务职责，但是相互之间存在职能交叉或工作衔接的情况，需要协调配合。在开发职能部门的战略地图时，必须明确需要协同的目标，以便更好地统筹相应工作。(3)协同员工。组织和部门的战略目标必须通过纵向协同分解到员工个人计分卡上，从而将战略转化为每一个员工的具体行动。需要注意的是，对于下级机关、职能部门和员工来说，纵向协同和横向协同都是必不可少的，创造协同效应的关键在于识别协同价值的来源。

2.战略链接。通过四个步骤完成:(1)改进关键流程。政府组织应当采用针对性的流程管理计划来规范关键流程的改进，思路是先确定流程等级，然后识别需要改进的流程及其关键成功因素，并开发相应的指标来衡量流程绩效，最后采取必要的改进措施。(2)制定年度工作计划。对于政府组织而言，实现战略与运营链接的关键是将战略性目标与具体的职能工作结合起来，使战略转化为日常工作。(3)开发仪表盘指标。为了有效监控日常工作的完成情况，有必要针对这些目标开发相应的绩效指标。但这些指标主要用来监控，以及时调整进度和纠正偏差，不做绩效评价使用。(4)编制年度预算。在此，年度预算是指战略性支出之外的经费预算，例如办公经费等。

(三)政府组织的战略行动

在卡普兰—诺顿模式中，战略学习被局限于战略回顾与运营回顾阶段，而且处于被动的地位。同时，战略执行本身没有被视为一个独立的环节，这容易让人产生错觉，即认为战略执行是员工自觉地、独立地完成的。新模式对这两者都进行了调整。

1.战略学习。通过三个步骤完成:(1)战略沟通。组织应当针对战略管理过程制定有针对性的沟通方案，确保沟通的机制健全、渠道畅通、方式有效。政府组织一般采取会议和文件的形式进行沟通，提高会议质量和文件流转速度，是摒除“文山会海”弊病的关键所在。(2)教育培训。制定针对性的教育培训方案来规范战略学习行为，确保各责任主体掌握符合战略要求的知识、技能和能力。我国政府组织现行的干部教育培训偏重于政治学习、理论学习和集中学习，内容过于宏观和抽象，而且形式相对单一。我们建议在政府组织中推行行动学习法，即“干中学”，以便将学习活动嵌入战略管理过程，实现学习与行动的一体化。(3)进行学习效果评估。

2.战略执行。通过三个步骤完成:(1)组建主题团队。组织应当运用战略地图和平衡计分卡在组织内部建立起一种战略结构，并据此组建主题团队，进而落实责任制。这一点对于政府组织尤为重要，它有利于打破本位主义、职能壁垒和管理僵化。(2)实施行动方案管理。责任机制建立之后，团队成员开始实施战略行动。在政府组织中，可供选择的行动方案是复杂多样且良莠不齐的，而且行动方案的周期相对较短并需要根据环境的变化适时调整或替换。因此，对行动方案进行有效管理就显得尤为必要，这涉及到行动方案的开发、筛选、评估、执行和评价等。(3)工作指导与检查。在员工执行战略过程中，主题团队的负责人应当为员工提供必要的工作辅导和资源支持，还应当通过定期和不定期检查，监控员工战略行动的进展及成效，收集、分析和处理相关绩效信息，查找问题并采取纠偏措施。

(四)政府组织的战略控制

对于战略衡量，卡普兰和诺顿侧重于探讨绩效衡量指标体系的建构，而对绩效评价的组织实施过程较少涉及。新模式将战略的衡量和控制整合起来，作为管理过程的控制部分，其中战略衡量侧重发现问题，战略控制侧重解决问题。

1.战略衡量。通过三个步骤完成:(1)开发绩效评价量表。根据平衡计分卡选择衡量指标，并补充必要的非平衡计分卡指标，构成绩效评价指标。在绩效评价量表中，对评价主体、评价周期、评价方法以及数据的收集与提供等内容进行界定。(2)实施绩效评价。组织应当根据事先制定的绩效管理办法，定期实施绩效评价，以便衡量战略的实施进度和效果，从而发现问题和总结经验。(3)采取激励措施。在评价结论形成之后，管理者应当及时将评价结论反馈给员工，了解员工对评价结论的态度和意见，力争双方达成一致。

2.战略控制。通过三个步骤完成:(1)召开运营回顾会议。会议的前提是不质疑战略、战略目标、指标和行动方案，而只是对具体工作计划的执行情况进行集中检查和分析，并采取改进措施。(2)召开战略回顾会议。组织应当首先对平衡计分卡指标进行衡量，形成绩效结论。在此基础上，通过会议集中讨论战略行动方案的执行情况，查找问题及原因，并提出改进措施。在此阶段，战略本身仍不能受到质疑。(3)举行战略检验与调整会议。在战略管理的中期和末期，或者当现有战略遭遇重大挑战且面临失败危险的紧急情况下，组织应当召开战略检验与调整会议来审视战略的有效性。政府组织要首先通过绩效衡量对战略执行情况进行全面评价，并结合当前的形势来考察战略的有效性。在确认战略本身出现问题之后，组织才能进行战略调整，或采取应急战略，或直接开发新的战略，进行战略转型。在政府组织中，有关管理控制的会议较多，但是鲜有组织按照上述逻辑和内容来设计会议主题和结构，因此对管理会议进行精心安排是政府组织提高战略控制效果的必然选择。

注释

①［美］保罗·纳特，罗伯特·巴可夫:《公共和第三部门组织的战略管理:领导手册》，中国人民大学出版社，2006年，第141—185页。②［美］罗伯特·卡普兰，戴维·诺顿:《平衡计分卡战略实践》，中国人民大学出版社，2009年，第8页。

D63.3

A

1003—0751(2011)03—0027—03

2011—01—10

国家社会科学基金项目《平衡计分卡中国化模式构建及其在领导干部绩效评估中的应用》(09BZZ044)的阶段性成果之一。

方振邦，男，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师(北京 100872)。

罗海元，男，中国人民大学公共管理学院博士研究生(北京 100872)。

责任编辑:汪 洋