美国已建立海上溢油事故应急反应系统(oil spill response system s),通过各级政府部门统一协调,集中处理海上溢油事故。应急计划(contingency plans)贯穿应急行动的始终,成为溢油应急工作的执行蓝本。美国政府通过溢油信托基金(the oil spill liability trust fund)及发放补贴的形式,为海上溢油事故应急反应系统提供资金保障。

一、美国的溢油应急系统

美国根据《1990年石油污染法案》(O il Pollution A ct of1990,OPA 1990)的规定,对《联邦法规汇编》(Code of Federal R egulations,CFR)第300节的“国家石油和有毒有害物质污染应急计划”进行修正,修正后增加了E附录,系统地介绍了美国石油泄漏应急系统。美国溢油应急机制由国家应急体系、区域应急体系、地方应急体系三级应急体系组成。在各级应急系统内,首先由各级应急委员会制定应急计划,其次由各自的应急计划统筹应急措施的实施,最后由相应的应急小组执行计划内容。由此可见,美国在经历了数次重大溢油事故之后,逐渐意识到对溢油应对的整体管理的重要性。美国有完善的环境管理法律体系和健全的执法机构,但是如果没有相应的执法机制,环境保护的效果就会事倍功半。美国的应对溢油事故机构不是局限于一个或者几个相关的行政机构或者政府部门,而是经过立法确认,单独设立的一个统一联系的应急系统,应对石油泄漏等重大海上石油污染事件。三级主管机构层层递进,综合管理,不仅使美国应对海上石油污染事故的救援资源可以得到有效利用,更使针对溢油的处理方式和应急主体具有针对性,从而节约了行政资源。

二、美国的溢油应急计划

海上溢油事故发生之后,各级应急委员会制定应急计划,即州应急委员会、区域应急委员会、地方性的计划委员会,负责各级应急计划的制定、讨论和分配。各级应急计划在被制定实施后,需要各级应急小组在实施过程中不断审查、完善。根据《美国法典》(U SC)第42篇116节的第11005条(b)款的规定,各级溢油应急系统建立审查体系,即通过报告、提出建议的方式来审查应急系统。这里主要是指对应急计划的内容、程序的审查。

美国的溢油应急计划作为政府指挥应急行动的蓝本,为各级应急系统提供行动指南,不仅使美国政府应对溢油事故的效率大大提高,更有利于全局统筹并合理有效地利用应急资源。而且,纵观美国溢油计划内容的发展历程可以发现,美国已经意识到海洋生态环境保护的重要性。

三、美国溢油应急资金保障

美国应对海上溢油事故的资金即美国处理石油泄漏所造成的污染所需费用,这部分费用主要由国家的专项救助基金以及联邦和地方政府的补偿提供。

美国1986年国内税收法规(the Internal Revenue Code of 1986)第9509条规定成立石油泄漏责任信托基金(the O il SpillL iability T rust Fund),并通过美国政府的财政支持维持基金的运营。该法条规定:美国在每个财政年度,政府拨出不超过2500万美元给海岸警卫队的有关部门作为实施经费;美国在每个财政年度,政府拨出不超过1500万美元给商务部关于海洋和大气的附属部门作为经费,支持其进行提高国家海洋和大气管理局的应急和损害评估能力;美国在每个财政年度,政府拨出不超过300万美元用于建立国家应急系统,包括购买和提前部署石油泄漏消除污染的设备;美国在每个财政年度,政府拨出不超过2725万美元用于执行石油污染研究和开发项目。所以,美国的基金不仅仅在石油泄漏事故发生后作为处理溢油的资金支持,在前期预防石油泄漏事故过程中也发挥重要作用。另外,该法条还对基金的使用方面做了以下限制规定:州政府官员有权使用基金,即一个州的主管部门有权依照本章的规定使用基金用于支付其按照国家应急计划消除油污及油污威胁的费用,但是总金额不得超过2.5万美元;可以向受到油污影响的个人提供优先帮助,包括分发救灾物资、重建以及其他合理的行动,来保障受溢油事故影响的当地人民的居住或者经营活动;还包括贷款项目(Loan program)即主管部门要在联邦信托基金之下建立一个贷款项目,作为在政府索赔程序过程中对渔民的一个临时性资助。

CFR第40篇310节明确规定当地政府有责任向石油或者有毒有害物质泄漏地的应急计划小组发放补偿,但并不能代替当地政府向石油泄漏责任信托基金的贡献。此外,美国国家海洋和大气管理局向应急小组发放补助,用于其实施应对石油和有毒有害物质泄漏行动以及自然资源损害评估及恢复和重建工作。虽然政府补偿资金来源于石油信托基金,但不可无故挪用资金。这里的基金是损害评估和修复的周转资金。

时至今日,我国渤海溢油问题之所以未顺利解决的一个重要原因就是没有充足的应急资金。我国针对这一原因的解决方法是向事故方追究民事赔偿责任,要求其赔偿沿岸居民/公民及环境的经济损失,但至今未果。美国墨西哥湾溢油也遇到同样的问题,但美国政府并未把应急资金一味地指望事故责任方的赔偿,而是在事故发生前,一直经营着一个应对这种突发事故的应急基金,美国政府可以利用这个基金在事故发生后最短的时间内调动全部应急资源,及时处理事故。另外,美国还可以依法要求事故责任方设立基金来支付赔偿。所以,美国的溢油基金的设立,有利于其及时处理溢油,更有利于及时挽救受损的海洋生态环境。更重要的是,溢油信托责任基金内为船舶溢油应急反应建立了应急基金的资金保障制度,保证了应急反应的迅速行动,有利于控制或减少污染损害。