冯一凡

“多难兴邦”。这四个字饱含了一位总理的深情，也无时无刻不在拷问中国现有的灾难应急机制。2010年，无疑是个多灾之年。玉树地震、西南旱灾、舟曲泥石流、四川山洪……在屡屡发生的灾难面前，一套完善的灾难应急体系逐渐变得清晰。中国政府已逐渐形成一套以行政主导、举国动员的救灾机制。尽管整套机制尚未全面系统化地出台，但从灾害应急响应、灾害信息发布到重大灾害抢险救灾联动协调，中国政府在救灾行动中表现出的强势与高效已得到了国际上的认同。

一线传真

舟曲泥石流的救灾工作仍在继续，刚刚从特大地震毁灭性破坏中恢复过来四川汶川县，又接连遭受特大山洪泥石流灾害。记者于9月中旬拨打了当地财政部门的电话，并得知财政系统已启动救灾应急保障模式。相关人士告诉记者，在数日断电之后，这是办公室第一次通电，由于救灾工作紧迫，不得不匆匆结束此次采访。短暂的连线，已让记者对受灾地区非常态的工作状况有了更深的感受。

随后，记者从四川省财政厅处了解到，目前省财政已建立起市县库款每日查询制度，以便随时掌握了解灾区财政支付能力。汲取汶川地震中经验，此次省财政已经紧急开通救灾资金拨付“绿色通道”，为在第一时间将救灾资金专调到受灾地区。同时，将中央救灾资金、省政府拟安排的救灾资金和各部门管理的相关专项资金集中整合起来，统一安排使用，保障救灾应急和灾后恢复重建的资金需要。此外，地方在与财政部的联系上较之汶川地震中也更为紧密，及时的信息反馈反应出一线受灾情况，也能够根据救灾和恢复的进程，及时取得中央财政的支持。

政策解读

9月1日国务院颁行了《自然灾害救助条例》(下称《条例》)，在制度上明确了政府在救助准备、应急救助、灾后救助和款物管理中的责任，并赋予相应的法律效应。

《条例》中提出设立自然灾害救助物资储备库，加强自然灾害救助队伍建设和业务培训，确保救助款物用于自然灾害救助，强化对救助款物的监管措施等。

特别值得注意的是，《条例》规定县级以上人民政府应当建立健全与自然灾害救助需求相适应的资金、物资保障机制，将人民政府安排的自然灾害救助资金和自然灾害救助工作经费纳入财政预算。县级以上财政部门、民政部门负责自然灾害救助资金的分配、管理并监督使用情况，并由民政部门负责调拨、分配、管理自然灾害救助物资。

《条例》的出台，无疑明确了政府的职责，是对以往灾难救助工作的政策总结，但在资金的拨付和使用过程中的具体技术问题，此次《条例》中并未涉及。在汶川地震中，记者走访了都江堰市财政局副局长程建国，面对坍塌的国库，财政资金已无法正常到位，程建国只好驱车赶往成都，亲自运送救灾资金。出于安全性考虑，每次只能支取70万元。每谈到这段经历，程建国都感慨万分。原民政部救灾救济司司长王振耀也表示，民政部门和财政部门在救灾过程中仍存在技术问题需要进一步探讨。

三位一体模式

无论行政的力量何等强势，灾害救助必然需要政府、市场和社会三位一体的参与。如何有效协调三方力量成为救灾体系的关键。目前中国政府认同并鼓励市场和社会广泛参与救灾，但对两方面的资源缺乏系统化的管理和调控，其中的沟通协调机制仍有待改善，因此结果往往不尽人意。例如在玉树救灾重建中，政府下令统筹使用民间善款就引起了广泛的社会争议。

国务院为了整个救灾工作协调的方便，在国家层面上设立了四个工作机构，一是国家减灾委办公室，二是全国抗灾救灾综合协调办公室，三是民政部救灾救济司，四是国家减灾中心。这四个机构实行一体化运作。建立这样的运行机制，目的在于保证综合协调机构的有效运转。

在各级政府的职责体系中，地方政府承担着救灾工作的主要责任，特别是县级政府，处在救灾第一线，赋有着全面具体组织指挥救灾的任务。国家减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室、救灾救济司和国家减灾中心则承担着抗灾救灾减灾综合协调职责，具体办理各项救灾业务。

财政部门在救灾体系中扮演着重要的角色。财政资金的及时补偿是稳定民心、恢复灾民信心、搞好生产自救的关键。目前国家预算设立了预备费以应对某些自然灾害、意想不到的事件而引起的难以预料的开支。规定各级政府预算应按照本级预算支出额的1％～3％设置预备费。但以近几年的救灾支出情况来看，预备费的提取比率过低，难以满足当前的实际需要。在未来的灾难防控工作中，财政部门或需调整预备费比率。此外，制定明确的资金救助计划和资金补偿机制客观上迫使财政系统建立一套应急预算体系，以系统化地安排危机状态下的公共收支。财政部财政科学研究所副所长刘尚希曾建议编制应急预算，确定突发事件发生时可动员的收入来源及收入筹集方式。如向中央银行透支、向国际金融机构借债、发行国债或推迟国债偿还、拍卖政府企业和资产等等。另一方面是支出用途和支出程序，明确支出过程中各个环节的责任和任务，以便一旦出现突发性支出时，不仅资金能很快到位，而且能够得到有效的使用。

在当前中国的救灾工作中，市场力量相对显得较为弱势。从全球平均水平看，自然灾害造成的经济损失中，保险通常约承担30％，在发达国家这一比例则高达60％。而在中国，以汶川地震为例，保险赔付占经济损失不到1％。市场化保险资金除具备灾后救助的高效性外，还具备灾前防范的前瞻性，将风险转移，也将资金责任分散到企业、家庭和个人，利于在更大的范围增强风险管理意识，提高灾后救助与重建的水平。此外，合理使用金融手段，撬动银行信贷资金亦能在救灾和灾后重建中发挥重要的作用。在目前中国突发性公共事件的处理中所形成的社会成本一般难以通过市场机制转化为私人成本，而只能由政府承担，一方面加重了财政的负担，另一方面降低了救灾效率。

此外，民间组织作为社会资源的主要载体，在救灾救助方面的反应迅速高效。清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜表示，汶川地震NGO社会组织发挥了重要的作用。他认为，政府和民间组织应该相互合作、配合，因为政府和民间组织各有自己的优势和不足，尤其在救灾和灾后重建时期，特别需要两者密切的配合，发挥各自的优势和长处。在这个过程中，既需要政府的监督，也需要社会的监督。邓国胜建议，第一是基金会可以具有民政部门批准，在救灾时募款，民政部门也可以接受社会的捐赠；第二是对于公共基金会，政府除要求其公开透明、进行审计检查外，还需通过专项评估告诉公众善款的使用效果和进度进展。第三，对于没有公募资格的个人募款捐赠行为应加强管理。

简言之，在市场经济条件下，公共财政则是实现政府弥补市场缺陷，满足社会公共需求职能的物质基础。因此，在突发事件面前，应具备一套完善的公共财政应急支持体系，力求使灾害损害最小化。但与此同时，不应忽略市场与社会资源，只有平衡政府、市场和社会，建立三位一体的灾难应急机制，在一场场家国之殇背后，才能做到“多难兴邦”。