岳 生

定于10月召开的中共十七届五中全会，一项重要议程是，研究关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议。此前，涉及“十二五”规划的各领域课题研究、调研及部委讨论已进行一年有余。

关键细节尚未揭晓，但新一轮规划的主基调已浮出水面。8月28日，国家发展和改革委员会副秘书长杨伟民公开表示，“十二五”规划总的方向就是加快转变经济发展方式。

在转型的关键时期，“十二五”规划将如何绘就中国经济和社会发展的巨幅蓝图?细心的观察者仍能发现，未来五年，在落实科学发展观导向下，中国将以发展方式转变和经济结构调整为主轴，力求保持经济平稳较快发展，扩大国内消费需求，加快产业结构优化升级，提高自主创新能力，促进城乡统筹和区域协调发展，推动节能减排和环境保护，实现经济与社会全面、协调和可持续发展。

十一五并不乐观

2010年可以说是中国经济发展的一个重要年份，它是考验中国经济走出危机，能否从政策性反弹进入实质性经济反弹的转折年份。更重要的是，它既是中国十一五规划落实的最后一年，也是制订十二五规划的起始年。因此，客观地评估中国十一五规划的执行与落实，将是十二五规划制订的基础。

实事求是地看，如果仅围绕增长指标和数字，即使存在金融危机的冲击，十一五规划的落实，应当完全不存在问题。但是，从十一五规划的总体思路科学发展，转换经济发展模式方面衡量，则现实状况并不乐观。

“十一五”规划共提出了22个可量化的经济社会发展指标，用于评价经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务人民生活四方面的进展。其中，用于判断经济增长的两个目标，即年均GDP增速和人均GDP增速，表现最为抢眼，已提前一年顺利达标。然而，用于判断经济结构调整的四个预期性指标，则有可能无法达到。

譬如，服务业增加值占GDP比重，2009年末只达到42.6％，离预期目标43.3％还有差距。而用于反映技术创新能力的研究与试验发展经费占GDP比重，2009年达到1.62％，虽为近年来的高点，但仍低于“十一五”规划中2％的目标。城镇化率虽在“十一五”期间达标的可能性较大，但由于户籍、子女教育等体制障碍，进城务工人员仍难以成为市民。

转变经济发展方式的提法不新，如果从1982年首次提出“把中国的经济发展转到效益提高的基础上”算起，至今已经28年70但是，转了这么多年，结果并不理想。按照吴敬琏先生的说法，“九五”期间有一点进展，“十五”计划期间却出现了逆转，进入21世纪，中国的城市化和重化工业化，离转变发展方式的目标越来越远。

旧模式遇阻

“十一五”期间继续提转变发展方式，宏观调控、节能降耗等目标都在朝这个方向努力，但经济进入快速增长周期，以及2008年金融危机后的全球刺激措施，使得中国转变发展方式的努力再度遇阻。只要一提“保增长”，中国的发展方式问题立刻死灰复燃。

那么，这个老问题在“十二五”就会不同吗?中国经济发展的方式现在已是不能不改了——中国面临的资源环境压力、能源压力都到了空间严峻的地步，一系列与粗放发展相关的社会问题在国内此起彼伏，社会保障与公共服务的欠账已到了不能不还的时候，以不断压低成本为卖点的低端“世界工厂”模式似乎也走到了尽头，中国在从温室气体排放到人民币汇率问题等广泛的领域遭到国际压力。这一切使得中国转变经济发展方式的压力空前严峻。

如果2011－2020年能源消费总量按年均增长4％进行估算，比较有可能的是2020年能源消费总量将达52亿吨标准煤。这远远超过我国资源和生态环境所能承载的极限。美国足当今世界第一耗能大国，2006年的能耗总量为33.3亿吨标准煤。按照国内日前的势头，我国将在2010年就要超过美国成为世界第一耗能大国。然而，且不说温室气体排放所面临的巨大压力，从资源供应、环境容量、生态退化、能源安全来说，这个能耗总量是我国的土地所无法承受的。

我国能耗总量的迅速增长，主要是由重化工业、基础设施、房地产、高耗能和低端产品的对外加工出口等发展的强烈“冲动”所引起的。建材和建筑耗能占我国总能耗的50％以上。

中央和地方对GDP增长的驱动力；地方政府政绩，城市建设和财政投入的驱动力；以及大利益集团扩张的驱动力，这三大驱动力犹如“脱缰野马”，助长了我国的能耗总量的飞速增长，并居高不下。不采取强有力的措施抑制，后果不堪设想。

结构调整是突破口

如何实现转变方式的目标?从目前形势看，结构调整被确定为重要手段和关键突破口。中央高层曾多次谈结构调整，国务院常务副总理李克强日前专门发表文章，系统分析了结构调整问题。文章指出，虽然中国经济发展成就巨大，但经济结构不合理的矛盾长期积累，付出了很大的发展代价，突出表现在需求结构失衡、供给结构不协调、要素利用效率低下、环境损害大、空间布局不够合理等方面。

调整经济结构既是当前的一项紧迫工作，又是一项长期战略任务。可以相信，在“十二五”规划的战略目标中，保持经济平稳较快发展和调整经济结构将是重要内容。要指出的是，调整经济结构被视为诸多问题的结合点和突破口，其关键在于，它在抑制一部分落后产能或产业的同时，也会鼓励新产业的发展，它不是为了抑制经济增长，而是通过调整来实现结构上的优化。

宏观意义上的调整结构在产业和投资上都有重要意义。在金融危机之后，发达国家的经济出现调整，这意味着中国经济的外围环境将面临长期调整，中国政府必须想办法刺激本地服务业，并设法增加国内消费。目前，调结构在“两高”(高耗能、高排放)行业的调整中已经开始着手进行。决策层的意思是，“这方面动手越早、损失越小，动手越晚、代价越大”。因此，市场要对结构调整的长期性做好准备。

中国在经济发展问题上面临的形势已经与过去有所不同。如果从利益集团的分析框架来分析中国经济发展问题的基本利益格局，可以大致分为如下四个利益群体：中央政府、地方政府、企业和社会民众。它们形成了“四层结构”，利益取向各不相同。

中央政府是当前阶段经济发展方式转变工作的最大推动者。中央政府考虑的是全国一盘棋，要从经济、社会、环境发展各个方面来平衡发展格局，平衡各方利益；地方政府是当前经济发展方式转变的最大阻力之一。他们关注的利益主要集中在短期政绩和地方经济利益；企业是环境污染和高耗能的制造者，也是经济利益的创造者。在当前中国所处的转型时期与快速发展时期，企业追求经济利益而忽略企业社会责任的情况还相当普遍；而社会公众则是环境污染的受害者，也是潜在的可持续发展理念的支持者。

也就是说，中国当前可持续发展推动者是中央政府，可持续发展推动中的主要阻力来自“地方政府+企业”的利益集团组合。

中央政府必须意识到，中国可持续发展观念启蒙时代已经结束，现在已正式进入到了利益博弈阶段，可持续发展不再是技术、资金、运作是否到位的问题，而是制度能否变革的问题，是观念能否完全转变的问题。以“地方政府+企业”为代表的利益群体，也已经看到这个现实，并且在与中央进行公开博弈。利益博弈到了这个程度，可持续发展问题就不是简单的环境保护问题了，而是一个政治问题。