牛新春

中美实力对比变化和美国政策优先议题的变动，不是任何一个国家的决策者所能决定的。然而，需要注意的是，诸多人为因素也对中美关系的走向产生影响。

1月18日胡锦涛主席应邀对美国进行国事访问，这是奥巴马任内中国国家元首对美国的首次国事访问，也是在中美关系跌宕起伏、漂泊不定的背景下进行的一次国事访问。人们有理由期待这次访问能够让中美关系回到健康发展的轨道上来，甚至能够为未来相当长一段时间内中美关系的稳定确立一个战略框架。但是，中美关系要往前走，必须理解是在什么样的基础上往前走，这样才能看清往前走的潜力和制约，才能较好地选择往前走的路径。

过去的三大成果

随着上世纪90年代初冷战的结束及两极格局的解体，北京在1989年经历了一场政治风波，西方普遍担忧，中国将取代苏联成为其对立面，中国可能排斥西方主导下的国际体系，另起炉灶，在市场经济、民主政治的道路上止步不前，逐步回归保守。在这种背景下，当时的克林顿政府制定了对华接触政策，通过政治、经济、文化和军事方面的试探性接触，引导中国在国际上融入现存国际体系，在国内继续推行经济政治改革。当时，中美关系的核心问题是“敌”、“友”问题。如果中国不能融入现存国际体系，成为体系的挑战者，那么中国就是美国的敌人。当时美国流行的一句话是“你把中国当作敌人，中国就可能真的成为敌人”。也就是说，如果美国排斥中国，中国就不会融入国际体系。

在美国对中国实行接触政策时期 ，中国充分地融入了国际体系，加入了绝大多数国际机制。2005年美国副国务卿佐利克正式宣布，中国已经是国际体系中的一员了，并且是现存国际体系的受益者。也就说，接触政策的基本目标已经实现，“敌”、“友”问题基本解决。实际上，美国只是部分实现了对华政策目标。在国际上，中国虽然已经充分融入了国际体系，但是在外交政策上保持了高度的自主性和独特性，而且在融入的同时也在努力改造现存国际体系。在国内，中国在进行经济市场化、政治民主化的同时，努力探索具有中国特色的社会主义道路。最终，中国产生了被西方称之为“中国模式”的新体制。因此，美国一直有人批评其对华政策是失败的，没有实现预期目标。

中国在根据自身改革开放需要，不断融入国际体系、摸索自身发展道路的同时，对美战略定位也在发生显著变化。上个世纪最后十年，中国一直视美国为中国崛起的最主要外部障碍。1992年中共十四大报告指出，“霸权主义、强权政治的存在，始终是解决和平与发展问题的主要障碍。”显而易见，这里的“霸权主义、强权政治”主要是指美国，美国是中国追求和平与发展的主要障碍。15年后，2007年中共十七大报告指出，国与国相互依存日益紧密，国际力量对比朝着有利于维护世界和平方向发展，国际形势总体稳定。同时，世界仍然很不安宁。霸权主义和强权政治依然存在，局部冲突和热点问题此起彼伏，全球经济失衡加剧，南北差距拉大，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，世界和平与发展面临诸多难题和挑战。这里主要强调了国与国之间的相互依赖，当然也提到美国的“霸权主义”，但只是作为世界“不安宁”的五大原因之一。可见，中国目前更多地视美国为相互依赖的另一方，而不再是“主要障碍”了。

总体而言，通过十多年的交往和磨合，中美均不视对方为“不可避免的敌人”，尽管双方是否为“友”的问题仍未解决，但是否为“敌”的问题基本上解决了。双方均视中美关系为双赢博弈，而不是零和游戏，这个问题的解决是中美关系向前走的基础。

中美关系的另一大变化是从“安全主导型”双边关系转向了“复合依赖型”。“复合相互依赖”的双边关系有三大特征：国家之间交往渠道的多样化、军事力量的作用下降、缺乏主导性议题。经过冷战后30年的发展，中美关系早已经超越国家对国家的关系，而成为国家对国家、政府部门对政府部门、城市对城市、企业对企业、个人对个人等多层次、多渠道交流。多元化、多渠道的交往，必然导致利益的多样化和政策的复杂化，从对外交往中获益不等的机构、企业和人群，也会形成某种形式的政策共同體。早在1999年，美国哈佛大学教授江忆恩就预测，当中国从国际体制中得到利益并开始认同这个体制时，新的利益集团就会随之出现。在多元化的利益中，没有一个议题能主导全局。在冷战结束后的一段时间里，中美两国学者总是习惯说，某一个问题是中美关系中最核心的问题，只要这个问题解决了，其他问题就将迎刃而解。的确，在相当长一段时间里，中美双方都在关注少数几个问题。实际上，军事安全一直是一个主导性因素，中美之间的任何一种交往，都要放到军事安全的天平上衡量一下。但是，在2009年首届中美战略与经济对话中，中美两国之间的对话除了涉及传统的台湾、人权和贸易议题，还涉及阿富汗、伊朗、朝鲜、巴基斯坦、苏丹、能源、气候变化等地区性或全球性议题，难怪中国国务委员戴秉国说，“除了没有讨论上月球，我们讨论了很多问题”。

在“复合相互依赖型”双边关系中，没有一个因素能够主导中美关系的全局，经济、军事、政治关系都在各自的轨道上发展，都按各自的规模运行。经济谈判的失败并不意味着军事合作的延缓，军事关系的冷淡也不影响双方的经济合作。在经济领域内部，在某个议题上的双边冲突会影响到国内的一个特定利益集团，但不会上升到对整个国家的影响，在这样一种关系下，制定统一、连续的对外政策的难度在逐渐增加。、

在台湾问题上，美国是否支持“台独”的问题在过去得到了解决，中美在台湾问题上的互信逐渐增强。上个世纪90年代初，大部分中国学者认为，“台独”运动得到了美国的默许或支持，李登辉的“两国论”和其他“台独”活动似乎都有美国的背景。在克林顿政府执政时代，尽管美国口头承诺“三不”政策，可是中国仍然怀疑其可靠性。后来陈水扁的“台独”运动倒是帮了中美两国的忙。在应对陈水扁的“台独”过程中，美国日益认识到了“台独”的危害性，中国也逐渐认识到美国反对“台独”的真实性。这一问题的解决，大大加强了中美间的战略互信。

三大挑战仍然阻碍未来的中美关系

上述三大成果是中美关系继续向前发展的基础和起点，但是向何处发展却更多地由当前存在的挑战所决定。简单而言，中美关系面临最迫切、最重要的挑战有三个：战略互信、政治冲突和经济平衡。

中国是规模最大的崛起中国家，美国则是惟一的超级大国，中美关系正好符合现实主义所设定的“崛起大国同现存大国之间的冲突”模式，这是中美战略互信的最大挑战，也被称为中美关系的“结构性矛盾”。 为应对这个结构性矛盾，中美双方实际都在采取“两手政策”。在美国方面，一方面积极开展对华合作，另一方面就是要防范中国的崛起，即所谓的“两面下注”。美国副国务卿佐利克2005年9月21日在“美中关系全国委员会”就中美关系发表专题演讲时明确指出，“难以预料中国将如何运用其力量，将导致美国及其他国家做好两手准备处理对华关系。很多国家都希望中国走‘和平崛起之路，但谁也不会以自己的未来作赌注。”“接触”+“防范”或“两手”或“两面下注”的对华政策是中美战略互不信任的根本原因。2009年9月24日，美国副国务卿斯坦伯格提出“战略保证”的概念，美国保证欢迎中国的崛起，不会采取行动遏制中国，同时中国要保证其崛起不以美国及其盟国的利益为代价。这是美国政府高层官员首次试图破解“两面下注”政策的困境，可是到目前为止这一问题不但没有解决，甚至还有恶化趋势，这也就是中美两国之间战略互信缺失的根本原因。

由于中美两国文化、政治制度和发展阶段的不同，双边政治冲突不断。对中国而言，最不满意的是，美国干涉中国内政，利用人权、西藏、新疆、台湾等问题遏制中国、分裂中国、西化中国。这些问题都是中国内政，涉及中国核心利益，事关中国主权、政治制度等敏感问题，是中国所界定的中美关系中最重要的议题。中国国务委员戴秉国在2009年7月举行的首届中美战略与经济对话上指出，中国的核心利益第一是维护基本制度和国家安全，其次是国家主权和领土完整，第三是经济社会的持续稳定发展。由此可见，政治制度安全、领土主权完整和经济社会发展是中国目前界定的三大核心利益，全部是中国的内政问题。在这些问题上，美国关于人权、宗教自由、言论自由、地区和平、保护少数民族文化的说辞，在中国基本上没有市场。绝大部分中国人相信美国是要借这些问题遏制中国、削弱中国。过去十多年里，政治冲突严重干扰中美关系发展，目前仍是中美关系发展的主要障碍。

中美经济关系在不断加深的同时，形成了一种危险的共生关系，双边经济不平衡是两国共同面临的难题。中国过度依赖对美国的出口，对美出口占中国全部出口总量的30%左右，出口占经济总量的比重高达40%左右。美国经济则过度依赖中国资本与国内消费，2008年中国购买了美国政府对外债券的46%，国内消费占美国GDP比重为72%。从长远看，这种不平衡是危险的、难以维持的。特别是金融危机以来，美国执行量化宽松的货币政策，中国采取了刺激经济的做法，两国经济的不平衡情况实际上是在恶化。如何实现中美经济再平衡，涉及中美两国根本性的国内政策，任何一国都不可能轻易实现经济结构的转型。中美经济不平衡将是一个长期存在的、随时都可能爆破的议题。

尽人事，听天命

从战略层面看，两手政策、政治冲突和经济问题的解决或缓解，实际上取决于中美两国实力对比的变化情况。过去，中美关系之所以能够在摩擦中不断前进，就是因为在中国崛起的过程中，美国实力也在不断增长，美国的危机感并不特别强。也就是说，如果中美两国的实力都在不断成长，中美两国呈现出的是一种“双赢”局面，中美关系良性互动的可能性就越大。国际金融危机后，中国经济实力增长相对较快，而美国的经济实力却在下降，中美关系发展的大环境有所恶化。一旦美国人的自信心下降，美国对中国崛起的容忍度就会随之下降，中美之间的冲突就会相应增加。

在战术层面上，2010年中美关系恶化是由美国政策优先议题变化所造成的。2009年美国政策的主要任务是稳定金融秩序、推动新能源法案，中国对其而言至关重要。在金融方面，中国手中持有近万亿美元的美国国债，确保中国不抛售美国国债是美国金融稳定的头等大事。在新能源法案问题上，能否就气候变化问题与中国达成一致，直接关系到国会是否能够通过新能源法案。在这一背景下，中美关系中一切不和谐的因素都被美国“和谐”掉了。这一时期，白宫亲自掌握对华决策权，主导和调度对华政策的方方面面，其他政府部门必须跟着白宫的主旋律起舞。然而，2010年后美国稳定金融体系的任务已经基本完成，增加就业、创造就业成为奥巴马政府的首要目标。在这一点上，中国是美国的竞争对手。另外，由于奥巴马的新能源法案在国会受阻，气候变化议题从美国的重要议事日程上消失，中国对美国的重要性急剧下降。于是，从2010年开始，中美关系的决策模式从“白宫主导时期”进入了“自由漂流时期”。美国对华政策从“白宫主导“转而由“内阁主导”，即由国防部、国务院和财政部等各部门各行其事。

中美实力对比变化和美国政策优先议题的变动，不是任何一个国家的决策者所能决定的，在这一部分，中美关系应当是“听天命”的。然而，需要注意的是，诸多人为因素也对中美关系的走向产生影响。

在战略层次或者结构性矛盾方面，当务之急是两国如何防止和应对过激民族主义的負面影响。中美两国实力地位发生的剧烈变化所激发的强烈的民族主义情绪，严重影响和制约政府的决策。对正在上升的中国而言，民族主义者往往夸大中国的国家实力，要求中国政府采取更具进攻性的外交政策，实现更宏伟的外交目标。对相对停滞不前的美国而言，民族主义者则过度渲染美国的衰落，要求美国尽早采取防范中国的政策，确保美国的一超地位不被中国取代。在现代社会，政府虽然很难控制本国的民族主义，但是要避免挑动民族主义，在中国对美决策、美国对华决策中，民族主义不仅是一个影响决策的因素，而且决策者应当慎重考虑某项决策对本国民族主义、对方国民族主义的影响，及其对中美战略互信的影响。