郑 宁

丹麦国会监督专员制度考察

郑 宁

根据国际监督专员协会的界定，监督专员是受理公众对于有关公共行政的决定、行为或疏失的申诉的机构，由国会选举产生，或者由国家元首或政府首脑经与国会磋商后任命产生。监督专员的职责在于：保护人民免于行政侵权、权力滥用、错误、疏失、不公正以及不当行政的侵害，从而改善公共行政，确保政府行为更加公开，确保政府及公务人员对公众更加负责。监督专员机构既可以由宪法创设并获得法律支持，亦可由法律创设。

自1809年瑞典国会首创监督专员制度以来，目前已传播到世界120多个国家和地区。丹麦作为世界第三个建立监督专员制度的国家，对瑞典模式进行了改良和创新，并迅速成为全世界最具影响力的范本。邻国挪威和远隔重洋的新西兰，均于1962年在丹麦模式的基础上建立起了监督专员制度，1995年的欧盟监督专员制度也在很大程度上借鉴了丹麦的做法，而当前丹麦经验还在源源不断地输出到一些发展中国家，比如阿尔巴尼亚、越南等。笔者曾于2009年专程赴丹麦考察其监督专员制度，收集了大量第一手资料，现结合相关理论和实证调研情况对丹麦模式作一系统阐述。

丹麦国会监督专员制度的产生与发展

丹麦设立国会监督专员制度主要基于两个考虑：一是由于行政权力在克服1930年代经济危机的过程中呈现日益膨胀之势，国会需要通过建立这一制度来加强对行政权的控制；二是为了弥补当时以行政诉讼为主的行政监督机制存在的成本过高、审查范围窄 （法院无法审查行政机关行使行政裁量权的行为）的不足。1953年，丹麦通过修改宪法的形式增加了关于监督专员的规定，即：“国会应当选举一至二名国会议员之外的人，来监督行政机关和军事机关的行政活动”，国会随即于次年通过了 《国会监督专员法》，为监督专员制度提供了基本法律框架。该法历经6次修改，逐步扩大了监督专员的监督范围和权力，确立了该机构在国家权力体系中的重要地位。

丹麦国会监督专员由议员之外且法学专业毕业的人士担任，在每次国会大选之后经选举产生，只有在国会不信任时方可罢免。1955年4月，第一任监督专员——权威刑法学教授Stephan Hurwitz先生开始走马上任。当时该机构只有8名工作人员，在运作的第一个月就收到100个案件，到年底时共受理案件600件。

目前，丹麦国会监督专员机构共设1个综合部门和5个具体业务部门，综合部门负责年度报告、国际交流、主动调查案件、人事管理、财务管理和日常运转服务，而业务部门则按照涉及不同的领域和行政机关来划分职能，如第一业务部门负责食品、文化、农业、健康、外交等事务，第四业务部门负责涉及地方行政机关的事务。丹麦国会监督专员受理的案件以涉及司法部和社会福利部的为主，在2009年受理的4379个案件中，这两类案件分别占到27.9%和22.7%。

丹麦国会监督专员制度的优点

与传统的国会监督、行政监督和司法监督等机制相比，丹麦国会监督专员制度在监督行政方面具有如下六方面的突出优点：

1．独立。监督专员由国会选举产生，不受制于行政机关。根据《国会监督专员法》的规定，监督专员在行使职权时独立于国会，国会只能通过发布一般性指示对其适用法律产生影响，而不能直接干涉个案。监督专员的独立性来自于两个条件的保障：其一是充足的财政支持，据统计，仅2009年，国会拨给丹麦监督专员机构的预算经费是5381万丹麦克朗，约合6725万人民币，这对于平均每年处理4000个案件的丹麦监督专员机构而言，还是相当充裕的；其二是监督专员自身享有身份保障，除了年届70岁必须退休之外，没有任期限制，监督专员可以毫无顾虑地履行职责，因此该制度自创立以来，一共只产生了四任监督专员，现任监督专员Hans Gammeltoft Hansen先生从1987年开始担任此职务，迄今已逾20年。

2．灵活。较之需要遵循严格诉讼程序的行政诉讼而言，监督专员制度更具灵活性。监督专员不仅能够审查行政行为的合法性，也能深入到适当性的层面，比如公务人员的态度是否礼貌、是否向行政相对人提供了准确的信息、案件处理的时间是否合理、案件处理的依据是否正当，甚至可以直接审查申诉人申诉请求之外的内容，这就有利于全面监督行政机关依法行政。

例如，在2009年一个涉及住房福利的案件中，当地社会委员会要求市政厅重新考虑对一名男子的住房福利申请，而市政厅拖了17个月都迟迟未作出任何措施，因而该男子向监督专员申诉。市政厅辩称，该延误是由于更换了案件处理人员并且该处理人员请了长时间的病假。监督专员认为，这一理由不能构成拖延的正当理由，故而对市政厅作出强烈的批评，认为其应当提前告知当事人该案何时能处理完毕，同时建议其今后对该类案件确定固定的处理时间。

此外，监督专员能够采取更加灵活多样的方式来弥补申诉人的损失和满足申诉人的要求，比如即使申诉人并未提出赔偿的要求，监督专员在发现某一行政行为对申诉人的合法权益造成侵害时，也可以自行建议侵权的行政机关予以赔偿。

3．迅速。监督专员主要采取书面审查的形式，先将申诉人的申诉请求以书面方式送达给被申诉的行政机关，然后再听取行政机关的回复，通过交换申诉人和行政机关的意见之后再作出决定，因此较之行政诉讼更为快捷。2009年，在丹麦国会监督专员作出的驳回申诉请求决定的案件中，有39.4%的驳回决定是在收到申诉申请之日起的10个工作日之内作出的，这类案件的平均处理时间为36.1日，而一个进入完整的调查程序的案件平均审结时间为163.6日。

4．专业。监督专员主要是通过适用法律来处理案件、解决纠纷和提供救济的，因此丹麦法律规定，担任监督专员者必须为法学专业毕业。在历任的监督专员中，有两位都担任过法学教授，是法律专业方面无可挑剔的精英人物。目前在丹麦国会监督专员机构的80余名工作人员中，近半具有法律专业背景。在监督专员机构任职，已经成为丹麦法学专业毕业生就业时一个炙手可热的选择。

5．积极。与行政诉讼的不告不理不同，监督专员更为主动积极，除了可以应申诉人的申诉而启动审查程序之外，监督专员还可以主动调查社会关心的热点案件，随时视察行政机关的工作场所，及时发现和纠正违法行政。这种积极性源于监督专员享有的广泛权限，监督专员有权进入任何工作场所或住宅进行调查，有权传唤证人。例如，2009年，丹麦监督专员机构共主动调查和处理了21个案件，纠正了监狱、精神病院、拘留所等机构的违法行政行为。虽然与监督专员所处理的全部案件相比，主动调查的案件数量只占了很小的比重，但是主动调查的案件往往具有广泛的社会影响力，涉及到对既有制度的反思甚至变革，这一权力犹如在政府官员头上悬了一柄达摩克利斯之剑，具有相当大的威慑力。

6．易于接近。对于公民而言，寻求监督专员机构的救济具有很强的亲和力，原因有三：首先，监督专员机构受理案件时不收取任何费用，这与行政诉讼的高昂成本形成了鲜明对比；其次，公民提交申诉请求的方式非常便捷和多样，除了亲自用书面方式提交申诉请求之外，也可以通过信件、电子邮件等方式提交；再次，监督专员还可以为那些需要帮助的公民提供无偿的法律援助。因此，监督专员成为最受丹麦公民欢迎的一个救济渠道，在社会中享有崇高的威望。

丹麦国会监督专员机构的运作机制

尽管具有上述诸多优点，但是丹麦国会监督专员制度并不是一剂包治百病的灵丹妙药，它与国会监督、行政监督和司法监督之间是相辅相成的关系，共同构成了行政监督的完整网络体系。

首先，监督专员机构受理公众提交的申诉请求的一个前提是，该案必须穷尽行政救济，即该案必须先经过行政机关复议之后，方能为监督专员机构所受理，这既能减少监督专员机构的负担，也给了行政机关自我纠错的机会。在2008年丹麦监督专员机构处理的3482件驳回公众申诉请求的案件中，有1709件是以公众尚未穷尽行政救济为理由的，占49%。

其次，出于对司法权的尊重，监督专员不能受理业已进入诉讼程序或业已经法院审结完毕的案件，只可审查那些法院不受理或部分受理的案件。在2008年，监督专员机构共驳回了117件对法院生效判决不服提出的申诉请求。

再次，基于行政行为的公定力，为保障行政秩序的安定性，公众必须在行政行为作出后的12个月内向监督专员提出申诉请求，否则该机构有权不予受理。

作为一个只拥有4.3万平方公里领土面积和540万人口的小国，丹麦国会监督专员监督的范围同时覆盖了中央行政和地方行政，2008年监督专员机构受理的涉及中央行政机关的案件数量为2328件，而地方行政机关的案件数量为1327件。但随着2004年哥本哈根市议会选举的地方监督专员的产生，开始出现了中央和地方监督专员间的分工协作。根据两个机构达成的协议，凡涉及哥本哈根市行政事务的案件，必须先由地方监督专员处理，若申诉人不服处理结果，可再申请中央监督专员审查，这有助于减轻中央监督专员的负担。据统计，2008年4月－2009年4月期间，哥本哈根市地方监督专员受理的案件数量达到1752件。

需要指出的是，对于违法或不当的行政行为，监督专员向相关行政机关发出的是没有法律约束力的建议或批评。但实践中，这些建议和批评发挥的效力，丝毫不逊色于具有法律约束力的行政复议决定或行政诉讼裁判，行政机关无正当理由而不遵从的情况极为罕见。例如，2007年，一名女性因工伤请求国家工伤委员会及国家社会申诉委员会，公开参与其工伤认定的某医疗专家的姓名，监督专员主动调查了这一案件，要求上述行政机关说明不能向该女性公布该医疗专家姓名的理由，监督专员根据 《公共行政档案法》的规定，批评了上述行政机关拒绝公开的行为，最后，上述机关向这名女性公开了该医疗专家的姓名。这种柔中带刚的效果应当归功于两大保障机制：其一，监督专员有权在向国会作的年度报告或特别报告中，曝光那些不听取其建议或批评的行政机关，依靠国会监督对行政机关制造压力；其二，监督专员有权向媒体披露案件处理结果和行政机关的遵从情况，形成强大的舆论压力。

用美国著名学者Linda C.Reif提出的评判一个监督专员机构是否成功的11项标准来审视，丹麦国会监督专员的成功经验可以归纳为如下几条：（1）国内民主政治发展成熟；（2）监督专员独立于行政机关；（3）监督专员管辖范围广；（4）监督专员权限大；（5）公众容易接近监督专员机构；（6）监督专员机构与其它机构实现了有机协调；（7）有充足的资金及人力保障；（8）监督专员机构具有很高的透明度和责任度；（9）监督专员的个人能力强、素质高；（10）政府对于监督专员机构的意见能作出及时有效的回应；（11）监督专员对社会公众而言具有权威性。尤为难能可贵的是，丹麦国会监督专员制度在不断地进行着创新、改革和完善，持续探索更加高效、便民和实效的路径和方法。

（郑宁，中国传媒大学政治与法律学院法律系讲师、法学博士／责编 张海鸿）