文//严立新

中国2008
--22001122反洗钱战略重点解读

文//严立新

一个人，一个集体，一个国家，如果没有发展战略，那么其注定不可能发展得快速，发展得健康，发展得稳定、发展得持久。

正所谓，成也战略，败也战略。

中国反洗钱战略出台的背景

自2003年至2008年，反洗钱工作由起初的公安部转由中国人民银行负责以来，我国参照国际标准，立足中国国情，在反洗钱组织建设、法制建设、国际反洗钱合作、加入国际反洗钱组织、反洗钱规章修订与实施等方面取得了令世人瞩目的成就，但我们也一直无法回避我国反洗钱工作存在的一个重要问题，即缺乏一个高度统一的、明确的、纲领性的国家反洗钱战略。那么，为何需要制定我国的反洗钱战略呢？

首先，缺乏国家层面的反洗钱战略，便使反洗钱协调工作失去通盘考量的指针。我国虽然采用了由23个部委参加的反洗钱部际联席工作会议机制，但由于反洗钱工作自身具有的复杂性、多边性、技术性等，单靠任何一个部门都难以胜任如此繁重的工作。因此，反洗钱的效率保障必须以具有最高战略目标为原则，否则，极容易使反洗钱组织统筹工作陷入“只见树木，不见森林”，“头痛医头，脚痛医脚”的状态，自然，也便不可能建成原则统一，目标一致，运行科学，反应高效的多层次、全方位、多任务集成的反洗钱机制。

其次，没有国家层面的反洗钱战略，便使反洗钱法律法规和行业反洗钱规章的制订失去原则依据。

同时，没有国家层面的反洗钱战略，便难以使我们从全球战略安全的态势出发，根据我国所面临的政治、经济、军事、外交、能源、信息等威胁，同时根据我国所掌握的并能支配的战略资源，去实施最佳配置，进而依据战略目标去争取可能争取到的资源，为我所用。

而且，没有国家层面的反洗钱战略，也不利于我国向国际社会明确的展示我们的反洗钱最高目标。

基于上述原因，我国的反洗钱战略才提出了如下指导思想：

分析国际国内反洗钱形势和挑战，总结实践经验，继续完善现有反洗钱体系；从中国国情出发，以国内风险评估为基础，注重中国实践和创新，检验国际标准适用于中国的合理性；制定覆盖全社会的、统一的国家反洗钱发展战略，明确反洗钱工作的总体目标、实施原则和实施步骤，努力探索创建具有中国特色的、有效的反洗钱模式；在制定和实施我国反洗钱战略中，坚持针对性、均衡性和有效性并重的原则，统筹兼顾，分阶段、有步骤地实施，重点完善核心制度，稳步推进体系构建，发挥工作机制效率，全面提升反洗钱制度的有效性。

我国反洗钱战略的实施原则：兼顾针对性、有效性和均衡性

一个高瞻远瞩、切合实际并行之有效的国家反洗钱战略的制订和实施，必须符合以下几点：

一、有利于维护和巩固“非传统安全”意义上的国家利益和国土安全

“9·11”事件发生以来，受国际恐怖主义威胁的影响，国际关系中的“安全”问题引起了世界各国的高度关注。尤其是国际恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义等“恶势力”活动的猖獗，使得世界各国不仅在政治、军事等传统安全领域，而且在经济、信息、科技、社会公共安全等关系到国计民生的非传统安全领域，也随时产生遭受到恐怖活动威胁的可能。“非传统安全”概念和问题的出现，说明国家安全面临的环境和威胁来源、种类以及处理国家安全问题的方式、途径已与冷战时期有所不同，因此，制订我国的反洗钱战略不应忽视这一变化。

以美国为例，我们可以清晰地看到，自1950年以来，美国的全球战略走过了“遏制战略——国防转型——接触战略——进攻战略”的轨迹。1950年，美国开国以来第一份系统的全球战略文件——《美国国家安全的目标与纲要》从当时全球战略安全的总体态势出发，根据其面临的主要威胁，美国所拥有并可供支配的战略资源，制定出美国的全球战略目标，以及为实现这些目标而必需的战略途径与步骤。该文件提出的美国全球战略，便是深刻影响了世界政治40余年的“遏制战略”，即在通过政治、经济、文化、军事等领域的接触和交流，辅以强大的军事威慑，同西方之外的“异类”国家如中、俄等建立密切的联系，以图最终“同化”它们，使它们的行为符合美国的战略利益。1997年，当时主政的克林顿政府开始执行在本质上属于自由主义的“接触战略”，军事实力在“接触战略”中处于辅助地位。2001年9·11之后，美国首次提出全球打击计划，要求美军具备“在一小时内摧毁全球任意一点上所发现敌人目标的能力”。可见，不管是“遏制战略”、“国防转型”、“接触战略”，还是“进攻战略”，究其实，都是服务于美国的“独霸全球”战略。有鉴于此，我国的反洗钱战略也必须服从于我国“捍卫主权，稳定发展，和平崛起”这一全球框架中的大战略。

二、有利于纯洁执政党的主体，强化党的执政能力，提升国际形象

近年来，贪污腐败、商业贿赂呈愈演愈烈之势，且与过去相比，更具连续性、隐蔽性及关联性，由“局部性向系统性，公开向私下，直接向间接，现货向期权”发展的新特点，这些犯罪活动严重侵蚀着党的肌体，损害着执政党的公信力，污损着我国在国际上展现的“一个负责任的大国”形象。因此，反洗钱的战略重点之一就是打击腐败，确保政体的健康、稳定与有力。

三、有利于确保我国全球能源战略的顺利实施

就石油消费和进口总量来说，中国是世界上仅次于美国的增速最快的国家。2004年和2005年，中国石油进口依存度分别为47.3%和44.5%。专家预测，到2020年,中国石油消费量与国内可供量的缺口将达2.5—4.3亿吨。

众所周知，能源尤其是石油、天然气，是一个国家维持正常运转的命脉，也是各个国家试图保障、控制甚至垄断的目标。早在20世纪70年代，石油就被称作“石油武器”。这一名称也起源于70年代初中期让西方国家遭受巨大经济重创的石油禁运事件。1973年10月20日，沙特阿拉伯和其他阿拉伯石油生产国为抗议及报复美国总统尼克松向国会要求给予以色列22亿美元援助的做法，联手对美国实行了完全石油禁运。石油禁运在1974年3月18日结束，时间虽短，影响却无法估量。沙特阿拉伯原油的卖出价从1970年1月1日的1.39美元／桶飙升至1974年1月1目的8.32美元／桶。这给美国造成的重创堪比上世纪三十年代的经济大萧条，这一惨痛的教训更加坚定了华尔街和华盛顿政府杜绝石油禁运再次发生的决心。1973年后，保证石油供应成为美国不可动摇的决策前提。石油禁运提高了沙特阿拉伯在世界政治舞台的地位，华盛顿政府也不得不认同沙特阿拉伯对美国经济有着重要的战略意义。此后,美国施展浑身解数，向石油等能源丰富的发展中国家派出“经济杀手”，通过“公司帝国”即巨型企业实施“国家级洗钱”来达到将石油美元重新放回到自己口袋的目的。历史证明，美国的这一战略的实施，在绝大多数地区富有成效。

事实上，进入21世纪以后，为更好地解决能源瓶颈对经济发展和国家安全的约束，我国已改变了上世纪90年代趋向单一的能源外交政策，代之以“多元化”的能源战略——“利用国际资源多元化，进口来源要多元化，通道多元化”。为建立全球能源战略合作伙伴关系，配合“走出去”战略的实施，中国从2004年起明显加强了对中东、俄罗斯及中亚、东南亚、非洲以及拉美等主要产油国的能源外交，效果十分显著。如：中国和俄罗斯、哈萨克斯坦石油的管道建设进展很快；通过10+3框架，中国跟东盟国家的油气合作进展顺利；中日韩三国加强了能源对话与合作；与非洲和南美的合作也取得了很大进展；在世界许多区域布点并在不少地方基本生根，等等。

中东是全球的“油库”，我国在反洗钱战略的制订以及实施过程中，应该有正确看待伊斯兰教的明确概念。虽然由于种种原因，一些信奉伊斯兰教的极端宗教主义者在世界各地制造了不少骇人听闻的恐怖事件，但我们绝不能因此把伊斯兰教和恐怖主义画等号，而应科学界定恐怖主义，反对把恐怖主义与特定的国家、民族或宗教简单挂钩，与此同时，我们必须尽力处理好与阿拉伯国家的关系，均衡布局，均衡发展。

基于上述分析，保障我国的能源战略得以顺利实施，是我国反洗钱战略应该追求的重要战略目标之一。

四、动态调整，内外有别

反洗钱战略一经确立，便不轻易更改，但随着国际国内局势的变化，我们也不能机械刻板地执行战略，一成不变，而应顺应局势，适时适地适当微调。这也是为何此次公布的战略只是一个为期五年的阶段性战略的原因。针对国内严重危害我政治、经济、金融等稳定和发展的洗钱活动、恐怖融资活动，我们要毫不手软地予以打击，而对情形复杂的其他国家和地区，围绕反洗钱、反恐融资，在监控、侦查、控制、打击过程中，我们不应不分对象，不分区域，不分手段、不分力度地均衡施力。

众所周知，美国在国际反恐行动中搞双重标准，完全是“借公义而图私利”。它一方面对针对美国的恐怖主义势力实施严厉打击，另一方面却对“异己”国家的恐怖主义势力另眼相待。例如，被古巴政府认定在1976年制造了导致73人死亡的飞机爆炸案嫌犯路易斯·波萨达·卡里莱斯，自2005年3月以来一直悠然地生活在美国，美国政府还通过古巴裔美国人全国基金会，对他提供资助，这其实就是在支持恐怖主义。又比如，美国要求包括中国在内的其他国家协助美国打击恐怖主义，但它却拒绝把五名从关塔那摩监狱释放的“东突”分子按照国际法规定引渡给中国，这实际上助长了针对中国的“东突”分裂势力。

从美国近几年来在全球各地所采取的种种行动看来，究其实质，与其上世纪六七十年代在中东所实施的政策、举措并无本质的差别，它的根本目的就是为了掌握、控制甚至垄断石油等重要的战略资源，以维护和巩固美国在世界上的霸权地位。那么，在世界各国普遍以自身的国家利益为最高利益的目标诉求下，我国在确定反洗钱战略重心和反洗钱打击策略前，应该对某一国家、地区或某一事件进行利益评估。当然，国家安全利益的确定应是多元利益合理博弈的结果，也应是不断试错的产物。为有效防止国家安全利益厘定的失误，应该建立利益确定的科学过程、步骤，亦即要建立科学的利益辨识程序，并要建立良好的利益审查机制。如此，才能保证我国的反洗钱战略得以科学、理性、有效、合适的制订和实施。

编辑：卢劲杉 lusiping1@gmail.com