舒卫方

摘要：高等学校去行政化是社会议论的热点问题。笔者总结了高等学校在管理体制、组织机构、管理制度、运行机制、经费投入等方面的行政化特征；对公办高等学校和民办高等学校的行政成本进行了对比分析；从降低行政成本的角度，指出高等学校应该去行政化，并提出高等学校去行政化后实施依法治教、自主办学和绩效管理的建议。

关键词：高等学校；行政成本；绩效管理；去行政化

中图分类号：F810.453；G647.5

文献标识码：A

文章编号：1006－1096(2010)04－0127－04

收稿日期：2010－06－06

年初，在听取社会各界人士就正在制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的意见和建议时，温家宝总理说：“落实和扩大学校的办学自主权。学校的职责是教书育人。要以教学为中心，发挥教师的主导作用和学生的主体作用，改变教育的行政化倾向。”在接受有关媒体专访时，温总理强调，教育行政化的倾向需要改变，最好大学不要设立行政级别，并让教育家办学。随后，教育部袁贵仁部长强调，我们想建立起一套新的、适合学校特点的管理制度和配套政策，然后逐步取消行政级别和行政化管理的倾向。近期，公办高等学校去行政化成为教育界、学术界和社会其他各界热议的话题。赞成者有之，反对者亦有之，而且赞成的声音居多。在反对的声音中，最具有代表性的是全国人大代表、中国人民大学校长纪宝成的表态。纪校长表示，在全社会都以行政级别作为评价标准时，取消高校行政级别将贬低教育，导致高校无法与社会对接；需要有另外一种新的制度设计，能够让学校更好地与外界交流对接，以利于争取到更好的制度环境和办学条件。那么，公办高等学校行政化具有哪些特征?从经济学角度讲，公办高等学校和民办高等学校的行政成本孰优孰劣?是该坚持去行政化还是坚持现有的制度体系?这些是本文重点讨论的问题。

一、公办高等学校行政化的主要特征

公办高等学校行政化主要是指以行政手段管理高等学校事务。它主要体现在两个方面：一是政府对学校管理的行政化倾向；二是学校内部管理的行政化倾向。在强调上下对口的现行行政管理体制下，学校内部的行政化管理是以政府部门对高校的行政管理为基础和前提的，也基本上是按照政府行政管理的模式进行设计和运转的。因此，在讨论高等学校行政化的主要特征时，我们将重点讨论政府对学校的行政化管理倾向。

公办高等学校行政化的主要特征体现在高等学校的管理体制上。高等学校的管理体制主要是指高等学校的组织系统、管理制度和管理手段等，也可以说是指高等学校如何组织和管理，以实现各个系统、各种要素的合理配置、组合和运作(谈松华，1995)。不同国家、不同时期的高等学校的管理体制有所不同，这同经济体制、政治体制和总的教育体制相关，也同高等学校的社会功能、组织结构及其管理手段的变化有关，需要从高等教育内部和外部的多种因素进行考察(谈松华，1995)。建国初期，我国学习前苏联经验，对旧的高等学校办学体制进行改革，全部改为公办学校。直到党的十一届三中全会以前，我国高等教育的办学体制都是公办的，全部由政府直接投资，实行高度集中的管理体制。这种管理体制与社会主义公有制和计划经济体制相适应，在社会主义建设中发挥了重要作用。随着经济体制改革的推进，高等教育原国有化的办学体制、条块分割的领导体制、高度集权的管理体制和单一的投资体制已不能适应经济建设和社会发展的需要，我们需要深化高等教育改革，推动高等教育大发展。随后，我国对高等学校的管理体制进行了改革，体现在变国有化的办学体制为一主多元的办学体制；变高度集权的管理体制为扩大高校办学自主权；变条块分割的领导体制为以块为主的领导体制。这期间，民办高等学校得到较快发展，高等学校有了一定的办学自主权，一批部(委)管理的高等学校下放给地方政府，地方政府承担了部分管理责任；同时，高等教育投资渠道也实现了多元化，高等学校实现了多渠道融资办学(张伟江等，2009)。

尽管对公办高等学校的管理体制和办学体制等进行了改革，但其行政化的特征依然明显。在管理体制方面，公办学校仍由政府主办，其管理权限在国家或地方党委和政府。在组织结构方面，公办高等学校都有一定的行政级别，部分985高校的行政级别是副部级，其他本科高校都是正司(局)级，专科高校基本上为副司(局)级，领导干部由中组部、教育部党组或地方党委任命；而且在高等学校内部，一般都按照党政机关的模式，设立行政处(室)，处(室)下面再设立行政科。在管理制度和管理手段方面，高等学校的管理制度和管理手段由国家或省级教育行政部门制定，学校的自主权依然有限。在运行机制方面，高等学校的每一项工作，无论是内部工作运转，还是对外工作沟通和协调，无不打上行政化的烙印。如果不按照行政化的工作机制进行运转，高等学校的对外工作将无法正常开展。比如高等学校基建立项，需要按照行政机关的工作要求，层层报批，缺少哪一个环节，都无法顺利办成。在经费投入方面，预算内的教育经费由财政部门按照正常渠道拨付给学校；而非预算内的经费，则需要学校按照行政化的操作方法，层层申请，由主管行政部门决定是否拨付。在教育科研方面，教育科研立项工作由政府相关行政部门来审批；行政部门不审批，教育科研立不上项目。只有立上项目的科研课题，才能申请到科研经费，也才能参加相关成果奖的评审。

目前，高等学校还没有完全摆脱计划经济的色彩，还是一个政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的体制，高等学校自主办学的主体地位未能得到真正的落实。高等学校行政化决定了高等学校事务由各级政府管理，而政府管理高等学校主要是依靠行政手段，通过政府的法规、方针、政策和下达的计划、任务以及提供的人、财、物等各种办学条件等实施管理，法律手段和市场手段弱化。目前，社会上流行的“大学功利化”和大学缺乏“办学自主权”，都指向同一个病根——大学行政化，这直接导致了大学官场化、资源分配行政化、评价机制一元化、教授人格矮化和学生世故化(东仁，2010)，学术至上、教授治教、教授治学等得不到体现。

二、公办高等学校与民办高等学校行政成本比较

成本是一个经济学概念，主要是指为了获得某种收益而必须付出的代价。为了衡量行政绩效，我们在行政管理中引入行政成本的概念。行政成本是政府为实现治理目标而投入的各种资源的总和，也就是政府为实现治理目标所采取的治理行为对社会造成的各种影响及其结果的总和。根据能否在政府预算中列支，可以将行政成本分为显性行政成本和隐性行政成本。显性行政成本是指政府履行其职能的直接支出，可以计算并在政府财政预算中列支，相当于行政管理费用，分为经常性支出和发展性支出两类。隐性行政成本是政府运作支付的一种社会代价，它可以看作是一种隐含的成本，通常在政府预算

中无法列支，它的存在降低了政府绩效(许正中等，2008)。

由于公办高等学校具有政府行政化的特征，因此，在公办高等学校的办学成本中包含一定数量的行政成本。为了探讨高等学校行政成本的高低，作者对部分公办高等学校和民办高等学校、境外、国外办学机构2009年度的行政成本进行了调研，结果见表l。在表1中，办公设备购置经费主要是指办公所需要硬件设备的购置费用；行政办公经费是指招待、工作协调等方面的经费；行政后勤经费主要是指行政车辆、水、电等方面的支出；其他经费主要是指行政人员培训、出国考察等方面的经费。同时，为了直观地列出高等学校的行政成本，本文只对公办高等学校和民办高等学校行政成本中的显性行政成本进行比较研究，不研究高等学校中的隐性行政成本。

根据调查，从组织机构看，公办高等学校的行政处室数都在20个以上，而民办高等学校、境外合作办学机构的行政处室数都在20个以下，公办高等学校的行政机构数比民办高等学校和境外办学机构多。从从事行政工作的职工人数看，公办学校从事行政工作的绝对人数较民办高校和境外办学机构多；公办高校A、B、c每万名学生中从事行政工作的相对人员数分别为146.5人、181.1人、150.5人，而民办高校、境外办学机构和国外独资高校每万名学生中从事行政工作的相对人员数分别为95.0人、109.1人、70.0人，公办高校从事行政工作的相对人员数比民办高校、境外和国外合作办学机构从事行政工作的相对人员数也多。从行政成本来看，在在校生规模差不多的情况下，尽管某些项目有差别，整体上公办高校的年度行政成本比民办高校和境外办学机构的行政成本要高得多。

三、结论及建议

高等学校去行政化，应该在行政成本方面认真进行比较研究，指出在完成同样高等教育行政任务的前提下行政成本的多少，并提出降低行政成本的有效措施。如果高等学校去行政化了，成本反而提高了，那就没有达到真正的去行政化目的。从以上比较可以看出，民办高校、境外和国外办学机构虽然也是在我国行政管理体制下运行，但其行政成本却明显比公办高校低。从降低公办高等学校显性行政成本、提高公办高等学校绩效的实际需要出发，公办高等学校需要去行政化。高等学校去行政化了，如何实现高等学校的改革和发展呢?笔者认为，除了行政机关继续依法依规管理高等学校事务外，还需要充分发挥法律、市场和社会中介的作用，实现高等学校的良性发展。

(一)依法治教

就整个法律体系而言，我国并不缺少相应的教育法律、法规。宪法明确了学术自由，《教育法》和《高等教育法》也都先后颁布实施，现在的主要问题是由于立法主体和技术上的原因而导致在具体的立法和实施过程中发生了变异。如就政府与高等学校之间的关系，目前我国《教育法》第二十八条以及《高等教育法》第四章都明确规定了高等学校自主办学的一系列权力，而对政府管理学校的权力却没有作出具体明确的规定。这样的立法模式在实践中往往被解读为除了法律明确规定属于高等学校自主办学的权力外，其他所有的剩余权力都属于政府。这显然不利于对政府权力的有效制约；无形间侵犯了高校的自主办学权(练育强，2010)。在具体的实施过程中，由于没有对政府管理高等学校的权力作出具体的限制，政府就会经常以各种各样的行政手段干预学校的工作，使得高等学校的办学自主权受到限制。政府的教育职能，除了建立完善的公共财政拨款制度、向社会提供基本的教育机会之外，主要应致力于营造学校间公平竞争的制度环境，促进受教育机会的公平分配，通过教育采购制度和校产公益信托制度等方面的创新，实现公共教育资源所有权与使用权的有效整合，保障教育资源利用的公共性。因此，当前我们最迫切的工作还是要通过立法来确立高等学校自主办学的主体地位，设计新型的管理制度，明确政府管理高等学校的权力边界，坚持高等学校为不特定的多数人服务的公益性质，这同时也是高等学校去行政化的最合理选择。

(二)自主办学

高等学校的自主办学权问题涉及到政府和高校之间的权力再分配问题。只有通过政府向学校放权，才能使公立学校获得真正意义上的办学自主权(劳凯声，2010)。高等学校自主办学实现程度和实现形式的不同是同行政权力和市场调节在高教运行中的作用相关的，即凡是市场机制作用大的地方，社会对高等教育的需求往往通过市场机制发生作用，政府也可运用市场机制的作用调节和管理学校，学校的自主权较大；反之，则行政权力的作用较大，学校自主管理的余地相对较小。我国在建立社会主义市场经济体制条件下，应把政府宏观管理同市场调节结合起来，政府通过法律的、经济的和必要的行政手段管理学校，还通过社会中介机构对学校进行信息指导、社会评估和各种服务。在这种宏观运行环境中，高等学校的自主管理既是对外部开放的，又是内部自主运行的。学校按照政府宏观调控下自主管理的原则，调整组织机构，建立决策系统、管理系统和监督评估系统，形成既能灵活适应社会变化需要、又能正常自主运行的内部管理体制，达到教授治教、教授治学的目的。同时，增强社会参与的作用，不断吸收社会信息、资金、技术等各种资源，创造社会各方面人士参与管理的渠道和条件，使学校的自主管理成为政府、学校、社会几个方面共同参与、协同作用的过程，保证学校在适应外部变化过程中不断增强内部活力，成为一种具有自我调适能力的有生命力的机构(谈松华，1995)。

(三)实施绩效管理

绩效管理是一种新型的管理概念，来源于企业的经营管理。相对于传统追求利润的管理模式，绩效管理注重利润、工作状况、效率、服务质量、员工满意度、社会满意度、安全感和评估等，是一个综合的管理模式(徐斌，2007)。公办高等学校去行政化，降低高等学校行政成本，需要在改革高等学校现行管理体制、设计新型管理制度的同时，实施绩效管理，立足于长远发展，调动广大职工的积极性，提高个人绩效和组织绩效，让学生满意、家长满意和社会满意，提升其综合竞争力。近年来，高等学校在实施绩效管理方面进行了积极的探索和尝试，取得了一定的成效，但无论是在深度还是在广度方面，绩效管理都没有发挥应有的作用、达到应有的效果。结合公办高等学校去行政化，可以在高等学校的各项工作中全方位实施绩效管理。在组织绩效方面，应依据有关的法律、法规，合理确定高校的发展目标、工作制度、组织机构、人员配备、工作成本、服务意识、工作效率和社会满意度等，并以一定的方式定期对这些指标进行评估，可根据评估确定高等学校的发展状况。在个人绩效方面，可根据工作内容，确定每个职工的岗位职责，并对其进行考核，把考核结果作为个人发展的重要依据。通过绩效管理，增强每一个职工的工作意识和责任意识，有效地降低高等学校的行政成本，把高等学校办成社会满意的学校。