□姚志禄

征地制度改革势在必行

□姚志禄

不改变集体土地所有权性质，“用而不征”，让农民以土地所有者的身份参与开发经营，共享经济发展成果。

从土地管理特别是征地制度来看，无论是破解我国城乡经济二元结构，还是推动新时期我国农村的新发展，征地制度改革都是势在必行的。

深化改革的初步构想

建议取消现行征地制度，在符合规划、执行计划前提下，不改变集体土地所有权性质，“用而不征”，让农民以土地所有者的身份参与开发经营，共享经济发展成果。

一是敲定征地范围，除国家安全项目外，其余所有建设项目用地一律不再先行征地。二是保留集体土地所有权性质不变，用地单位以资金、技术为条件，农民以土地为条件，双方按照一定的合作方式和利益分配方案共同开发经营。三是调整计划执行方式，年度计划指标直接分配到农民集体，由集体经济组织作为责任主体实施。四是政府加收集体土地开发经营税，通过税费杠杆调控集体土地开发行为，防止集体土地被无序、过度开发。五是建立城乡统一的土地交易市场，推动集体建设用地入市，规范集体土地交易行为。六是为改革保留足够的缓冲空间和回旋余地，确定征地制度取消时限和政策界限，用于消化历史遗留问题、解决改革推进过程中面临的新困难。

法律修改和政策配套保障

一是补充现行《土地管理法》第二章（土地所有权和使用权）第十条、第十四条、第十五条内容，增加农民集体经济组织和农户个体可以依法申请使用集体土地搞建设的内容，把农民对集体土地的承包经营权利放大到从事农业和建设使用并行的宽度。二是扩充现行《土地管理法》第三章（土地利用总体规划）内容，增加条款强调农村集体经济组织和农户个体建设用地纳入土地利用总体规划，年度计划充分考虑农村集体经济组织和农户个体建设用地需求并适当划分比例。三是调整现行《土地管理法》第五章（建设用地）内容，对涉及土地征用的相关条款重新设计，重点从取消现行征地制度、严格缩小界定征地范围、建设占用集体土地合作方式、权益保护等方面，重新确立法律原则，从根本上突破现行建设用地特别是征地格局。四是国家层面出台相应的实施条例、实施细则，地方出台具体实施办法，以配合上述《土地管理法》的修改与调整，形成改革后的法规制度配套，用于规范、指导改革的具体实施。

改革后的前景展望

假若征地制度取消，今后，从农民集体那里拿地（所有权不变）就不再那么容易，也不再那么便宜。更重要的是，此项改革将直接助推我国城乡经济发展发生根本性转变：一是产业大转移，城乡不平衡、区域不平衡加剧的现状有望得到根本性扭转，因为土地权属攥在农民集体手里，招商引资、产业项目必然向农村转移，大规模落户农村。二是农村大发展，农民集体有了发展经济的原始资本及制度保障，乡镇企业、集体经济、民营经济发展空间放大，农村必然会掀起新一轮发展高潮。三是土地大集约，城市发展空间日趋缩小，必然珍惜，农村土地“值钱了”，也必然会“锱铢必较”，“掰开了、揉碎了”经营土地。四是结构大调整。城市发展被倒逼着盘活土地、集约挖潜，再加上节能减排的硬任务，低端产品、重复建设必然会被淘汰，取而代之的是优化、升级、环保的可持续产业。

综上所述，现行征地制度经过数十年的“光热”发挥，功勋卓著，但其政策的生命力已经随着时间的推移而逐步趋于递减衰竭，目前亟待改革突破。要从根本上解决征地问题，政府必须退出与民争利的舞台，全面释放农民对集体土地的自主开发权，为农民集体提供参与经济建设的土地资本，最终实现城乡统筹发展。

（作者单位：中央纪委驻国土资源部纪检组、监察局）