张 念 （河南工业大学，河南 郑州 450001）

基于自然灾害的应急资源配置

张 念 （河南工业大学，河南 郑州 450001）

根据汶川地震救援中暴露出来的物资保障问题，分析当前应急资源配置的现状和应急资源配置存在的问题，并提出相应建议，从而完善应急物流管理体系，增强对突发事件的应对能力。

应急管理；应急物流；资源配置；应急物资储备

近年来全球大规模自然灾害频繁发生，印度洋海啸、南亚大地震、卡特里娜飓风……特别是2008年发生在我国的南方冰冻灾害和汶川大地震等，不仅给人类造成巨大的损失，而且直接关系到社会稳定和国家安全，对经济社会发展全局产生重大影响。尤其是汶川大地震造成的直接经济损失高达8 451亿元人民币[1]。

回顾灾后救援情况可以看出：我国已经初步建立起分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，以 《中华人民共和国突发事件应对法》为龙头的应急法律体系和应急预案体系发挥了重大的作用。由于我国应急管理机制建立时间尚短，我国的应急救灾体系还相对薄弱，在应急资源配置、筹措、调度、运输等方面存在一些问题。因此，如何在全国范围内就应急资源进行合理的配置和科学管理，成为全面提升我国应急管理能力的当务之急。

1 应急物资的含义和特点

应急物资是指在应急物流的实施和保障中所采用的物资。按照用途可分为：防护用品、生命救助、生命支持、救援运载、临时食宿、污染清理、动力燃料、工程设备、器材工具、照明设备、通讯广播、交通运输、工程材料等十三类。与普通物资相比，应急物资具有：不确定性、不可替代性、时效性、滞后性等特点。应急物资的管理是对应急物资在需求分析、筹措、储存、保障运输、配送和使用直至消耗全过程的管理。应急物资管理是应急物流管理的重要内容，应急物资在救灾和灾后重建过程中起决定作用。

2 应急物资配置的现状

1998年张北地震后，民政部、财政部出台了 《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》。按照我国区域灾害特征和救灾工作的需要，先后在天津、沈阳、郑州、武汉、成都和西安等地建立了10个中央级救灾储备物资代储单位 （即民政部救灾物资储备库），这些地区加强了救灾物资仓库的投资建设力度，在建筑征地、仓库规模和配套设施上有了明显提高。经过多年的建设，全国救灾物资储备网络基本形成。近年来，这些物资储备仓库在各种救灾中发挥了重要作用，得到了党中央、国务院和各级政府的充分肯定，为政府救灾树立了良好形象，也受到了灾民的欢迎。但是，目前只有10个主要代储点，除了数量不足，分布也不均衡。这些代储点仓库容量小、储存品种单一。

3 应急物资配置存在的问题

尽管我国初步建立了突发事件应对的物资保障制度，但与实际的物资需求还存在较大的差距。汶川地震的救援也暴露了我国应急物资配置存在的问题：应急物资的需求分析、布局不尽合理，储备库规模小、储备物资品种和数量相对缺乏，存储设施不完善、物资管理技术相对落后等。

3.1 中央储备库数量不足，布局不合理

中央级救灾仓库数量不足，而且主要集中在中东部城市，以致西部地区发生重大灾害时，应急物资运距过远，运输时间长，严重影响了救灾工作的时效。例如，整个西北地区只有西安一个中央储备库，且规模小，储备物资少。新疆、甘肃发生地震后，中央不得不从长沙、武汉、郑州和天津仓库调运帐篷，增加了运输时间和运输成本。

3.2 资金不足，储备库建设及配套设施不完善

由于应急物资储备仓库建设未得到中央资金的支持，基本由地方自筹解决，受资金量的限制，仓库建设缓慢，已建库的大小及标准都不高，仓库的建设及配套设施均不完善，物流设备比较落后，效率低下，难以完成应急物资紧急调拨任务。在中央级救灾储备库中，只有天津储备库配备了叉车，可以利用机械搬运帐篷等大型物资。现有的10个中央储备库中只有天津和郑州库规模较大，仓储面积1万余平方米，其余的储备库均较小。

3.3 应急物资数量不足、品种单一

目前全国各中央物资储备库，由当地省级民政部门实行代储管理。由于资金及管理上的原因，救灾储备以帐篷为主，储量少，品种单一。汶川地震发生后的48小时之内，就已经全部调空。民政部只能采取多方渠道不断筹措帐篷等物资 （见表1），但依然满足不了灾区的需要，而且救灾物资运距过远、运输时间长，影响了救灾工作的时效，也造成高额的运输成本。在汶川大地震中，中央救灾物资储备库并未充分展现其战略意义。

表1 民政部 “5.12”抗震救灾紧急采购物资清单 单位：元

3.4 缺乏统一的应急资源管理系统

目前，我国的救灾物资实行的是多部门管理，衣被、帐篷等生活类救灾物资的储备由民政部门管理，而药品、车辆、食品等其他救灾物资分别由卫生、交通和粮食等部门负责。这种救灾物资分散管理、分散储备的状况不利于实现应急资源共享，导致救灾过程中物资需求信息传递速度慢、物资调度困难、运输车辆需求大、救灾成本高。而我国救灾物资捐赠基本属于应急捐赠，容易出现种类、时间上的供需失衡。

3.5 缺乏全灾害管理

我国过去单灾种的灾害管理体制，造成应急资源不能适时和科学合理的优化配置，各灾种政府管理职能部门间的资源不能流动，应急资源的管理工作处于分散无序的状态。地震除直接造成严重的人员伤亡，破坏房屋及其他工程设施外，还常引起火灾、水灾、煤气泄漏、疫病等次生灾害。地震灾害的多样性、时空耦合等特点，要求应急资源的配置和管理工作必须系统化。

3.6 缺乏资源配置绩效的评价和管理标准

应急救灾资源的管理低效，缺少对资源配置绩效的评价和管理标准。资源流动凝滞，大多是事后紧急筹集应急物资，不计成本地调动救灾资源，这种做法往往造成各种已有资源不能实现有效整合，资源只能简单相加而无法产生系统作用，同时增加了救灾的成本。如：2008年5月14日，哈尔滨发往四川9 995顶帐篷，为了保证快速运抵灾区，黑龙江民政厅罕见地动用了飞机运输。

4 应急资源配置建议

应急资源的配置是应急物资保障的基础和首要环节，应急资源配置的合理与否直接关系到物资保障水平和应急物流目标的实现。

4.1 科学分析需求，合理确定应急物资品种数量

对社会可能存在的自然灾害等进行分析、评估，据此科学预测应急物资需求，合理确定各级储备库的规模 （表2）和应急物资品种数量。应急物资的需求分析，既要考虑应急期间需要的专业应急物资，也要考虑在突发事件发生后用于人民生产、生活救济的基本生活物资。根据现行有关应急物资储备主体的特点、分布情况等，统筹规划应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资。

表2 救灾物资储备库规模分类表

4.2 作好应急物资的筹措

为确保应急物资品种数量完整、质量可靠，必须建立高效、规范、安全的应急物资筹措渠道。一般来说，应急物资筹措主要有以下5种方式：动用储备、直接征用、市场采购、组织突击研制和生产、组织捐赠。

4.3 加大资金投入，健全应急储备体系

2007年8月14日，国务院办公厅印发的 《国家综合减灾 “十一五”规划》提出，要建立21个中央级救灾物资储备库。建议改变过去救灾物资储备库由当地政府负责解决用地和建设资金问题的做法，中央财政增加一定投入，而地方财政以自筹为主，对现有的中央级救灾物资储备库进行改扩建，再新建 （特别是要在西部地区）一定数量的中央级救灾物资储备库。同时，建立一批地方应急物资储备库，形成国家、省、市、县梯级的应急物资储备体系。

4.4 建立健全应急物资数据库

由于缺乏统一的应急资源数据库管理系统，使得应急管理过程中存在严重的信息不对称现象，影响应急救援的速度和效果，造成不必要的人员伤害和财产损失。可以考虑不同类型的突发公共事件的需求，建立健全各地区应急物资数据库。针对各地发生可能性大的自然灾害等突发公共事件，研究制定应急物资储备目录、应急产能储备目录以及紧急动员、征用、调运、购买应急物资目录，并根据应急保障工作的需要，及时对上述物资数据库进行更新。

4.5 加强管理，减少仓储风险

要建立应急储备物资更新制度，合理确定各种应急物资储备期限，以保证应急物资的有效性。对突发事件应对过程中大量消耗的应急资源，事后应及时补充。加强应急储备物资的管理，完善使用审批程序，减少各种损失，防止储备物资被贪污、盗窃、挪用，一旦出现上述情况，应当依法查处并及时予以物资补充。

4.6 完善相应法律制度、规范

法律、规范保障对处理突发事件起着至关重要的作用，有其强制性。如在地震灾情发生时，为解决救灾急需，政府有权有偿或无偿征用民用或军用建筑、工厂、交通运输线、车辆、物资等。通过进一步加紧建立和完善我国有关救灾物资储备的法律、法规，来协调好国家、各地区、各部门、各企业之间的关系，为应急物资的配置和管理提供良好的法律与政策环境。

5 结束语

应急管理是一项具有高度复杂性的社会系统工程，资源配置是其中一项重要的基础工作。科学合理地进行应急资源的配置，首先要做好应急物资的需求预测，据此合理确定应急物资品种数量，要建立健全应急物资数据库，加强应急物资管理，减少各种风险，同时要完善相应法律制度和规范。现代区域经济理论告诉我们，应急资源配置有各种理论可以借鉴，如：梯度开发理论、点轴开发理论、网络开发理论等。基于以上理论，如何确定应急资源配置的模式和建立相应的模型，将是下一步的研究工作。相信随着研究和实践的进一步深入，应急管理理论和实践将不断趋于成熟。

[1]国务院抗震救灾总指控部.四川汶川地震已造成69 146人遇难[N].人民日报，2008-06-11(02).

[2]刘宗熹，章竟.由汶川地震看应急物资的储备与管理[J].物流工程与管理，2008(11)：52-55.

[3]高建国，贾燕，李保俊,等.国家救灾物资储备体系的历史和现状[J].国际地震动态，2005(4)：5-12.

[4]周定平.突发事件应对的物资保障分析[J].中国安全科学学报，2008(3)：5-9.

[5]姜玉宏，颜华，欧忠文,等.应急物流中应急物资的管理研究[J].物流技术，2007(6)：17-19.

[6]王丰，黄灿，耿淑芬,等.构建城市地震应急管理综合应对体系的对策[J].高原地震，2008(6)：41-44.

Emergency Resource Allocation Based on Natural Disasters

ZHANG Nian(Henan University of Technology,Zhengzhou 450001,China)

This paper will be against the backdrop of Wenchuan earthquake,according to the current problems in the earthquake exposed the material supply for emergency in China,analysis the current configuration status of emergency supplies and emergency resource allocation problems,and put forward the recommendations of the emergency allocation of resources in order to improve the emergency logistics management system and enhance the ability to cope with emergencies.

emergency management;emergency logistics;resource configuration;the storage of emergency supplies

F252

A

1002-3100(2010)02-0019-03

2009-12-07

张 念（1967-），女，河南郑州人，河南工业大学管理学院物流系，副教授，硕士，研究方向：公共安全预警与应急管理、应急物流。