■文/赫成刚 范建斌

为了实现行政审判对行政执法质量的助推作用，2009年12月14日，最高人民法院率先对行政部门最为倚重的行政许可行为从诉讼的角度制定了《关于审理行政许可案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），并于2010年1月4日正式施行。这是继《行政诉讼法》颁行20年来，最高人民法院首次针对某一类具体行政行为的行政诉讼专门做出的司法解释。在《规定》中，既有对行政许可的实体新要求，也有对行政许可的程序、时限新要求，既有对诉讼主体资格的突破，更有对举证责任的突破。本文结合对《规定》的理解和行政许可工作实际，对质监部门各项行政许可工作中应注意的事项进行了梳理，以期对今后工作有所裨益。

对诉讼主体的新要求

“两造具备，师听五辞”是千百年来对案件审理主体形式上的具体表述。但行政许可授益的独特性，决定了行政许可实施部门必须在许可过程中时刻在公共利益和个人利益二者张力之间寻求一种平衡。因此，诉讼主体尤其是其中的原告资格的确定就不能以一般的行政诉讼原告标准来确立。特别是对涉及到自然资源、社会公共资源的行政许可，由于有着许可数量上的限制，对于提起公益性行政许可的公民、法人和其他组织，尽管与具体的行政许可事项没有直接的利害关系，亦应具备不二的原告资格。具体到质监部门的许可，诸如汽车安检资质许可、实验室资质许可等，亦属于上述情形。不应原告不是具体行政许可的申请人而拒绝其诉求。

与行政处罚、行政强制等其他的行政行为不同，一个完整的行政许可，除了行政许可部门的许可决定这一主行为外，往往还有现场审核、检验、检疫等技术性的辅助行为。同时，由于一些行政许可事项的复杂性，往往有多个许可部门共同完成。为此，《规定》针对三种个别情形作出了明确要求：一是对于行政许可需要上级行政机关批准而当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，批准机关与决定机关为共同被告。二是依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。三是对统一办理的行政许可，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。对质监部门而言，主要有两种情形。由于国家质检总局和各省级局本着便民、高效的原则，一是将部分工业产品和食品生产许可的受理、现场审查交由市局行使。由于上述行为从法制的角度来讲只是一种委托行为，对于经上述受理、现场审查后的许可决定不服的，省局应为被告。二是将初步审查或者检验的辅助行为交给下一级行政机关或者技术机构、协会和行政许可审查中心行使，如果只针对受理与否、现场审查合格与否不服的，上述机构应为被告。

对诉讼范围的新要求

诉讼范围，具体到行政许可诉讼，包括许可的决定、变更、延续、撤回、注销和撤销等主行为，也包括现场审核、检验、检疫等辅助行为。既指上述两种实体行为，也涵盖受理、补正申请材料的告知、听证等程序行为，还包括行政部门是否履行允许原告查阅行政许可决定及有关档案材料或者监督检验记录的后续行为，以及是否以其他关联行政许可行为为前提的行政行为共四种行为。对于实体行为，不管作为还是不作为，《规定》都明确为是行政诉讼的受案范围。对程序行为，行政机关接受行政许可申请后，在法定期限内不予答复，依照《规定》要求，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。如果仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但因此导致许可程序对行政许可主体事实上终止的应当受理。也就是说，如果因为是否补正材料、听证的争议而导致许可申请成为不能，申请人提起诉讼的，法院应当受理。对后续行为，被告无正当理由拒绝原告查阅行政许可决定及有关档案材料或者监督检查记录的，人民法院应予受理并可以判决被告在法定或者合理期限内准予原告查阅，以保护原告的知情权。对关联行为，如果关联行为存在“明显缺乏事实根据”、“明显缺乏法律依据”、“超越职权”或者“其他重大明显违法情形”的，人民法院对被诉行政许可行为不予认可。就质监部门来讲，最值得注意的是，以工业产品和食品的许可为例，总局对获得许可后的监督检查档案管理监督检查制度要求，如果相关人员要求查阅行政许可决定及有关档案材料或者监督检查记录，除涉及国家秘密或者商业秘密部分外，相应部门有提供的义务。特别是在食品生产许可中，如果企业的主体资格的认定——工商营业许可这一关联许可行为，有重大法律或者事实缺陷，以此进行的食品许可法院也不予认可。

对“法定期限”起算的新要求

随着行政许可各项程序的不断完善和信息技术的发展以及适应行政效能的需要，行政许可申请、材料受理等大量的程序性行为得以通过信息网络的途径完成。而行政许可部门对每一环节都有着时限的要求或者承诺。不同的时限履行结果往往会导致不同的许可结果，其中以受理的“法定期限”尤为突出。为此，《规定》对受理“法定期限”起算提出了新的要求，即：“法定期限”自行政许可申请受理之日起计算；以数据电文方式受理的，自数据电文进入行政机关指定的特定系统之日起计算；数据电文需要确认收讫的，自申请人收到行政机关的收讫确认之日起计算。受理的“法定期限”如此，以数据电文形式的其他材料的办理期限理应这样。

对证据原则的新要求

为准确认定案件事实，公正、及时地审理行政案件，2002年7月24日，最高人民法院下发了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》。确定被告对做出的具体行政行为的全部证据负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据，并可能导致败诉等不利的后果。然而，由于行政许可的授益性，如果一味要求行政许可部门负有举证责任而在举证不能的情况下，不管审理结果如何，极有可能损害公共利益或者个人利益，从而与原告的诉讼初衷相悖。为此，《规定》明确要求，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，与被诉行政许可行为有利害关系的第三人可以向人民法院提供；第三人对无法提供的证据，可以申请人民法院调取；人民法院在当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，也可以依职权调取证据。第三人提供或者人民法院调取的证据能够证明行政许可行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。

对行政许可适用法律时效的新要求

行政许可是行政部门最为倚重的一项管理措施，其所依据的法律规范也在不断的制定、修改之中。如何确立行政许可适用的法律规范，是审理行政许可诉讼案件无法规避的问题。为此，《规定》明确指出：“人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，适用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据。”即行政许可法律规范的适用有条件的采用“从新兼从利”的原则。所谓“从新”，是指在许可申请受理后、许可决定做出前的时期内，如果遇有相关新的许可法律规范生效，即便申请受理时依据旧有的规范，仍按新的规范去审查和决定。但是，由于行政机关的不当拖延至新的法律规范实施、而依照新的规范又不利于申请人的，适用旧的法律规范。同时有进一步明确，“被诉准予行政许可决定违反当时的法律规范但符合新的法律规范的，判决确认该决定违法；准予行政许可决定不损害公共利益和利害关系人合法权益的，判决驳回原告的诉讼请求。”

除此之外，《规定》还就在行政许可过程中，因许可人等主观原因或者许可所依据的法律规范变更等客观原因，相关机关和人员的赔偿或者补偿的确责、程序和标准做了明确界定，在此不再赘述。