康素玲

（行唐县林业局，河北 行唐 050600）

实行林业税收优惠政策之浅议

康素玲

（行唐县林业局，河北 行唐 050600）

实行税收优惠政策，扶持林业休养生息，实现持续发展，是社会各方面的共识。在制定有关林业税收政策时应该采取审慎稳妥的做法，充分借鉴国外经验，避免盲目性和税收政策的滞后，确保我国的林业税收政策尽快走上既贴近林业特点又符合林业客观实际的轨道。

林业；税收；优惠政策

税收是国家实现国民收入再分配的重要手段，是纳税人的义务。但是林业税收和税负过重，使林业企业在市场竞争中处于劣势，导致经济效益低下，许多林业企业举步维艰，林业局职工长期开不出工资，林业生产难以维持。实行税收优惠政策，扶持林业休养生息，实现持续发展，这已经是社会各方面的共识。但税收制度又是我国法律的重要组成部分，具有保证国家财政收入的职能，一旦确定下来就具有强制性、无偿性和固定性的特点。这就要求在制定有关林业税收政策时应该采取审慎稳妥的做法，充分借鉴国外经验，避免盲目性和税收政策的滞后，确保我国的林业税收政策尽快走上既贴近林业特点又符合林业客观实际的轨道。下面就如何制定林业税收优惠政策谈几点看法，以供探讨。

1 林业税收优惠政策要适合行业生产的特点

林业是国民经济重要组成部分，是基础产业和生态保护部门。同时，林业是一个比较特殊的产业部门，具有生产周期长、资金投入多、见效慢、破坏容易恢复难、风险较大等特点。林业的这些特点也使林业具备了其他行业所难以具有的社会、经济和生态作用。林业税收既要使林业纳入整个社会的商品生产大循环，也要体现出对森林公益性价值的承认和合理补偿。因此说作为经济杠杆的税收政策必须适合林业的上述特点，符合国家新时期的总方针、总政策以及各地林业的实际情况，以便更加充分有效的发挥税收的调节、平衡和鼓励作用。在目前森林资源质量差，林产品生产效益低的前提下，林业税收份额合理量度应以林产品的纯收入为基础，考虑林业生产的实际承受能力和鼓励林业发展的客观需要，来制定优惠的林业税收政策。

2 林业税收优惠政策应体现国家产业政策的要求

税收的一个重要作用是调节经济资源的合理分配，也就是说具有产业导向的功能。现行税收优惠政策在产业导向方面虽有强调，但导向的产业类别、规模、科技含量等不够明确，还不能完整体现国家产业政策精神。在我国市场经济条件下，林业作为一个部门除通过纳税积极完成国家财政职能以外，当前如何发挥税收的调节作用，促进林业生态建设和林业产业产品结构合理协调发展，是我们确定林业税收的基本出发点。在确定林业税目和税率时，要鼓励发展人工林、退耕还林、荒山造林、规模生产和以节约资源消耗为主要目的的木材综合利用等；要限制天然林的开发利用、林地逆转、“小而全”、“大而全”地重复建设以及造成资源严重浪费与环境污染的项目等。尤其在生态公益林方面，应发挥税收工具的政策性作用，在林业税收政策上给予倾斜，如对进行生态林工业建设的林业企业的多种经营项目给予减免税的政策扶持。

3 林业税收优惠形式，应以间接优惠为主

从国际上看，各国税收优惠的目标基本上是一致的，强调刺激投资、扩大出口、鼓励科技、支持农业和基础产业以及促进区域开发和扩大社会就业。由于我国市场经济的不断完善，林业的发展是一个长期发展的战略问题，林业与其他行业存在着明显的差异，因此我们的林业税收优惠政策应从直接方式为主逐步转向以间接方式为主。

4 林业税收优惠应考虑时效性和适度性

税收优惠政策应根据宏观经济发展目标及时调整，避免政策调控方向与经济发展目标产生偏离，使经济运行出现失衡。我国要实现经济综合均衡发展的目标，林业等弱势产业的发展尤其关键，因此税收优惠政策也应该保持一定的时效性和适度性。我国林业税费制度大致可分三个阶段：

第一阶段是从1983～1987年。第二次利改税后，中央和地方“分灶”吃饭，林业税费开始增多，逐步对林业开征农林特产税、所得税和产品税；林业规费主要是由林业部门征收的育林基金和更改基金。

第二阶段是从1987～1994年国家进行了大规模税收体制改革。这时，国家对企业普遍实行财务包干办法，同时对木材加工产品开始按加工增值额的14%开征增值税；林业部门按销售收入剔除林业规费后的8%缴纳农业特产税，按销售收入剔除林业规费的10%缴纳产品税，同时林业规费也不断增加。

第三阶段是从1994年税制改革起至今。为了适应国家建立社会主义市场经济的需要，国家进行了分权式财政体制改革，建立了以增值税为主体的流转税体系。这一阶段，为了扶持林业发展，国家继续对林业实行税收优惠政策。但同时，林业税费结构中林业部门和地方政府各种收费比重进一步增加。自2003年起，随着减轻农民负担和南方集体林区林业产权改革进程的推进，林业税费制度项目进行清理，加大对基层林业收费的管理和监督力度，林业税费负担有所缓解，标志着林业税费改革又迈出了新的一步。

从纵向时间上比较，税费改革使林业税费水平首先经历了一个缓慢上升的态势，并在1994年分税制改革推行后，有短期加速的趋势。随着农村税费改革及新一轮林改的推进，南方集体林区的林业税费从数量到种类都大幅降低。

在1994年我国推行了分税制改革，该财政政策的改革对经济领域尤其是对林业部门资金的流动产生了重要影响。在实际执行过程中，存在如下实际问题：

（1）林业税费政策忽视林业多功能性。当前的林业税费没有充分考虑到森林具有生态效益和社会效益，林业公益产品和社会发展功能，没有在政策体制中得到承认。

（2）林业税费体制设置不合理，缺乏公平性。税费征收标准由行政确定，而没有考虑林业生产的成本和收益。林业税收规定的优惠政策大都偏向国有林区，对集体林区则少有相应平等的优惠。因此集体林区长期靠消耗资源来维持林农生活和地方政府运转，实际上削弱经济发展的动力，难以形成经济增长点。

（3）缺乏完善的转移支付制度。林业发达地区多属于相对贫困地区，需要国家转移支付来实现地方财政收支平衡，而我国尚未建立起对林区的一般性转移支付。因此，如果减低和取消一部分林业税费，地方财政收入则会减少，导致地方政府及林业等部门难以维持正常的运行，原木原竹税费负担仍存在反弹风险。财政转移支付功能在平衡林业与其他行业，发达地区和林业之间的发展起了负作用。

因此，适当延长农业税、农业特产税优惠扶持政策是纵向推进管护经营，加快林业经济发展的迫切需要。

5 制定林业税收优惠政策应着重优化林业税收的种类结

构和内容

应调减林业税收的种类，与我国主体税种相一致。目前，林业税收的种类太多，一方面增加了林业企业的负担，另一方面也难以监督和管理，同时也增加了税收的成本。由于部门利益的驱动，更容易政出多门，助长乱收费现象的发生。而且存在重复收税现象，如农业特产税，它对木材生产者和收购者实行重复征税，加重了林业税收负担。这样既违反了税收理论中的经济效益原则，也不能体现税收政策的产业导向作用。因此，在税收方面主要保留增值税和所得税，以便与我国的主体税种相一致。同时应对每个税种的内容重新审视，去掉其中一些不符合林业行业实际情况的内容，建立和完善森林生态补偿机制。林业税费改革既要使林业纳入整个社会的商品生产大循环，也要体现出对森林公益性价值的承认和合理补偿。建立和完善森林生态补偿机制，首先对生态林按照林权划分的原则，由中央和省级财政收入划出一定比例，作为生态公益林的补偿基金；其次按照“谁受益谁补偿”的原则，对直接从森林中受益的水电等部门的销售收入中提取一定比例资金，用于生态林补偿。

总之，林业税收优惠政策的制定需要考虑的因素很多，要从林业行业的特点出发，体现国家税收政策的产业导向，以直接优惠和间接优惠相结合并不断向以间接优惠为主的方式转变，充分考虑政策的时效性和适度性，逐步优化税种结构和内容。只有这样才能制定出符合我国林业企业发展的林业税收优惠政策，更好的促进林业企业的长远发展、健康发展，实现林业科学发展和可持续发展。

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2010-02-08