刘化勇

（湖南省东安县委党校，湖南 东安 425900）

关于健全财政支农补贴制度的思考

刘化勇

（湖南省东安县委党校，湖南 东安 425900）

财政对农业给予有效补贴，是当今世界许多国家（尤其是发达国家）普遍采取的措施，旨在保护和发展农业的一项重要政策。我国“三农”问题依然比较严重，探索政府利用财政补贴方式支持“三农”发展，克服财政支农补贴制度中存在的一些不容忽视的问题，具有理论研究意义和实践价值。

“三农问题”；财政支农；补贴制度；思考

财政对农业给予有效补贴，是当今世界许多国家（尤其是发达国家）普遍采取的措施，旨在保护和发展农业的一项重要政策。我国存在农业不发达、农村欠发展、农民不富裕的“三农”问题，通过财政对“三农”给予有效补贴，更是十分重要、刻不容缓的。我国财政对“三农”的支持与发达国家的农业补贴有一定的区别，兼负着更多更重的任务，具有明显的中国特色。如果用“农业补贴”的名称，不能概括我国财政对“三农”支持的全部内容，也不能体现我国财政对“三农”支持的特殊性，因此笔者认为用“财政支农补贴”的名称较为贴切。所谓财政支农补贴，就是指政府利用财政补贴方式支持“三农”发展。财政支农补贴是“三农”发展的有效途径，但如何把这一政策用好却是一个难题。我国当前的财政支农补贴制度就存在一些不容忽视的问题。要解决这些问题，必须遵循一定的原则，确定合适的目标，进而采取相应的改进措施。

一、我国财政支农补贴制度的问题

我国财政支农补贴政策经过近几年的演变、调整和发展，财政支持“三农”的政策框架体系已经显现。就湖南省永州市的情况看，中央、省、市财政用于“三农”的各项补贴有87项，涉及到农业、林业、民政等27个系统。在这些补贴政策的执行实施过程中，也显现出一些亟待解决的问题，具体表现在以下几个方面。

1.财政支农补贴资金总量偏小

近年来，通过一系列的支农惠农政策的实施，财政支农补贴资金不断增加，但相对于我国广袤的农村来说，总量仍显不足；加上一些地方财政支农补贴资金不能及时足额到位，因此城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。美国2000年联邦预算支出的农业补贴就高达711亿美元，我国2009年中央财政农业补贴支出只有1230亿元，两者的差距是显而易见的。

2.财政支农补贴资金稳定增长机制未形成

近年来，我国的财政支农补贴资金呈不断增长的趋势，并且增长速度较快。但这种增长更多的是来源于中央对解决“三农”问题，建设社会主义新农村的政策安排，而不是来源于对农村经济发展规律的准确把握，我国财政支农补贴资金的来源和增长缺乏稳定性和长期性，财政支农补贴资金稳定增长机制未形成。例如，关于村道建设（畅通工程）配套补贴资金将于三年后取消的传言，就让那些还没筹措到自有资金的农民很是担心。

3.财政支农补贴资金管理体制运行不畅

财政支农补贴政策的执行和实施，贯穿中央、省、市、县、镇五级政府和村（居）委会，涉及财政、农业、民政和银行等二十多个部门，需要广大干部辛勤工作和农民群众积极配合，这是一项繁重复杂的工作。贯彻执行财政支农补贴政策对管理体制运行的要求非常高，要做到上下联动、左右协调是很难的；加之部门本位主义、地方保护主义和腐败分子寻租活动的影响，使得财政支农补贴资金中的“跑、冒、滴、漏”现象时有发生，从而增大了财政支农补贴的成本，降低了财政支农补贴的效益。据调查，一些地方或部门在支付补贴资金时效率不高，甚至存在截留挪用、推迟支付的现象，农民群众意见很大。

4. 财政支农补贴的依据有待客观

从我国目前正在执行实施的80多项财政支农补贴政策来看，其补贴依据主要有面积（粮食三项补贴、退耕还林补贴等）、人数（阳光工程补贴等）、消费额（农机购置补贴、家电下乡工程补贴等）、工程量（畅通工程补贴、土地整理项目补贴等）、项目数（沼气工程补贴等）等。这些补贴依据除粮食三项补贴按计税面积发放比较客观公允之外，其余的补贴依据都容易人为造假。因此，在健全财政支农补贴制度时一定要注意补贴依据的客观化、准确化，防止不良用心者弄虚作假，套取补贴资金。

5.财政支农补贴结构不尽合理

一是对农业直接补贴政策目标的短期化。我国财政对农业的补贴长期存在着补贴政策目标短期化现象，容易受到中央和地方制定的农村经济政策的制约，影响了补贴效果的发挥。二是补贴重点欠明确，某些方面补贴力度不够强。譬如，对农产品的补贴主要集中在粮棉油产品，虽然已开始有选择地补贴某些优质品种，但还不够普及、稳定等等。

6.对财政支农补贴资金使用监督不力

财政支农补贴资金，绝大部分是要补贴农民，让农民得到真正的实惠。但由于部门本位主义、地方保护主义和腐败分子寻租活动的影响，财政支农补贴资金的到位效率不高，效益也大打折扣。这就要求加强对财政支农补贴资金使用的监督力度，防止“跑、冒、滴、漏”，最大限度减少财政支农补贴的成本，让财政支农补贴资金发挥最大的效益。对财政支农补贴资金使用的监督要从源头抓起，贯穿整个工作流程，特别要注意对各种补贴依据的核实核准，加强对财政支农补贴所涉及部门、单位和人员的检查监督。

二、健全财政支农补贴制度的意义

我国现在已经进入工业化的中期阶段，经济社会发展的阶段决定我们要实施“工业反哺农业、城市支持农村”的发展战略。怎样实施这一战略呢？最好的政策选择就是执行实施财政支农补贴政策，通过国家财政的二次分配，将更多的资金投入到“三农”领域。2009年中央一号文件指出：“扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民。”因此，从现阶段来说，我国执行实施财政支农补贴政策具有十分重要的意义。

1.保护农民的利益

财政支农补贴政策目标不是主要体现在地区、部门、企业利益上，而是主要体现在农民利益上。财政支农补贴就是通过财政的补贴资金让农民直接或间接受益，不断提高农民的收入水平，激发农民的生产热情，促进农业的稳定发展。近几年，国家通过一系列的支农惠农政策，已经切实提高了农民的收入水平，随着国家的财政支农政策的的执行实施，广大农民的利益将得到更好地保障，收入将会更快地增加。农民群众说：以前在农忙时节还要向国家交税费，现在国家不但不收农民的税费，反过来还对农民进行多种补贴，这让广大农民心里感觉很温暖。

2.稳定主要农产品有效供给

财政支农补贴政策的一个非常重要的目标就是要通过政策的导向作用和资金的扶持作用来稳定主要农产品的有效供给。我国是一个拥有十三亿多人口的大国，解决全国人民的吃穿问题始终是我们的头等大事，工业等其它产业的发展也依赖于农业的产品供给。农业历来是我国的基础产业，我国的经济社会发展必须依赖于农业这一基础产业的发展。因此，保证粮食安全和主要农产品的有效供给，是我国一项十分重要的中心工作，必须抓紧抓好。例如，国家对种粮农民的三项补贴和对粮食实行保护价收购政策，有效地抑制了土地抛荒现象，确保了粮食连年高产。

3.促进农业可持续发展

财政支农补贴与农业可持续发展有着极其密切的关系。可以说，没有农业生产的可持续发展，就没有整个国家经济社会的可持续发展；没有农村生态的良好，就没有全国的生态良好。国家通过一系列的财政支农补贴政策的导向作用和资金的扶持作用，引导农民在生产生活中节约资源、保护环境，建设资源节约型、环境友好型社会，走生产发展、生活宽裕、生态良好的发展道路。

4.拉动国内消费需求

财政支农补贴政策的另一个重要的目标就是要促进国内的消费需求。拉动我国经济增长的三驾马车是投资、消费和出口，投资和消费是针对国内市场的，出口的针对国际市场的。我国是一个国内市场庞大的国家，发展经济主要应从国内的因素来考虑，防止受制于人。国家的财政支农补贴资金其实是一种投资，农民对这一笔巨额资金的使用又是一种消费。国家通过对农民群众购置农机具、家用电器等产品进行适当的补贴，既扩大了投资，又拉动了消费；既提高了农民的生活水平，又发展了农业生产，真可谓一举多得。

三、健全财政支农补贴制度的原则

财政支农补贴制度在我国执行实施时间不长，效果虽然显著但不可自满，还要从各个方面加以完善。健全财政支农补贴制度主要应坚持以下几条原则。

1.目标清晰

要解决“三农”问题，需要大量的资金支持，需补要贴的地方很多，因此在执行现有的一些财政支农补贴政策中，有意无意加入了过多的附属功能，使得补贴的目标混杂起来。因此，为了使补贴政策充分发挥出效力，从政策制定来讲，应注意使各项补贴政策的目标导向更加清晰；从政策推行来讲，应注意加大对农民群众的宣传力度，使补贴政策导向能够迅速准确地传到千家万户。

2.受益直接

财政支农补贴政策的直接受益者应当是从事农业生产的农民，政府部门和其他中间环节在实施财政支农补贴政策的过程中只能间接受益。但农民处在被支配的地位，实施国家补贴政策的政府、部门或单位，有人自觉或不自觉地侵占农民的利益。关于良种补贴是向农民发现金还是发种子的争论就充分说明了让农民直接受益是最好的选择。所以，健全财政支农补贴制度要尽可能地采取让农民直接受益的方式发放，同时要加大监督机制的建设，使“跑、冒、滴、漏”降到最低限度。

3.整合统一

世界上并不存在功能齐备的农业补贴，加之我国实施的财政支农补贴制度本身具有明显的中国特色，兼负了许多特殊功能（如计划生育等），因此必须设计出各类不同功效的补贴制度，对“三农”实施全面完整的保护。但是，应注意区分各类补贴各自不同的功能和效用，让各类补贴配合使用，起到综合效用，也起到放大各种单项补贴功效的作用。现在各项补贴分散在不同的部门掌管，容易出现各唱各的调的现象。因此，努力整合各类补贴使之产生综合效益，是我们健全财政支农补贴制度的应有之义。

4.操作简便

多年实践证明，好政策往往是简便易行的政策。因为政策是要通过基层的干部和群众理解实施的，太复杂的政策不易被基层的干部和群众准确把握，缺乏可操作性，很难产生预期的效果。当然，很多简便易行的政策，缺点肯定不少、漏洞在所难免；但是，简便易行的好处就是在执行中不容易走样，容易取得政策效应最大化的效果。譬如，关于粮食的三项补贴政策容易理解、操作简便，补贴资金直接发放到农民手中。尽管有人说这是直接发钱给农民，并没有对粮食生产起到太大的促进作用。笔者在调查中深切感受到农民领到补贴资金后对党和政府的感激之情，并化为了种粮的积极性。因此，健全财政支农补贴制度，也必须朝操作简便的方向努力。

四、健全财政支农补贴制度的措施

健全财政支农补贴制度应综合考虑各项补贴政策的相互配套和相互补充，使之成为一套支持“三农”发展的长期政策制度安排，真正实现促进农业发展、农民增收、农村进步的强农惠农的战略目标。

1. 加强和改善财政支农补贴的管理

第一、建立健全财政支农补贴的法律法规。我国财政支农补贴长期存在着补贴目标短期性、补贴方式模糊性、补贴对象和补贴数额的随意性等，使补贴效果难以集中体现出来。必须建立健全一套完整的财政支农补贴的法律法规，使财政支农补贴制度成为支持、保护和发展“三农”的一项长期和稳定的法律制度。美国把支持农业的资金投入公众化、固定化并写入农业法的做法，对我国从法律上明确财政支农补贴的政策安排和资金数量具有很好的借鉴意义。

第二、建立健全财政支农补贴综合管理体制。就湖南省永州市的情况看，80多项财政支农补贴分属20多个部门管理，政出多门，容易出现各唱各的调的现象，难以发挥综合效益。应强化各级农办的综合管理的职能，或成立一个专门负责财政支农补贴管理体制的部门，整合财政支农补贴资金，集中、高效地协调财政支农补贴，解决目前财政支农补贴多头管理和财政支农补贴资金“跑、冒、滴、漏”的问题。特别注意加强对财政支农补贴资金的监督管理，确保资金落到实处、发挥效益。

第三、成立各种农民专业协会。国外经验表明，成立专业性农民协会有利于保护农民利益。适应加入WTO新形势和国际农产品市场的激烈竞争，借鉴国际上的成功做法，建立小麦、大米、玉米、大豆等主要农作物的全国性农民专业协会，加强行业服务，规范交易行为，调解或仲裁有关贸易纠纷，充分发挥政府与企业、农民间的桥梁纽带作用，保护农业生产者和经营者利益。

2.扩大补贴规模，改进补贴方式

第一、扩大财政支农补贴的规模。近年来，我国的财政支农补贴的项目、数量、范围不断扩大，财政支农补贴政策的各项目标陆续显现。但由于我国“三农”问题较为突出，与美国、日本等发达国家相比，我国的财政支农补贴总量偏小，农民受益不多。因此，要继续扩大财政支农补贴的规模，全面贯彻“工业反哺农业、城市支持农村”的发展战略，彻底扭转城乡财政资源配置不对称的状况。

第二、探索高效便捷的财政支农补贴资金运行模式。切实改变过去财政支农补贴过多直接投入生产建设领域的做法，探索建立“政府出资，市场运作”的新型财政支农补贴资金运作模式。将财政支农补贴资金从竞争性领域退出来，更多地支持农村公共产品建设，把钱用到农民直接受益的项目上，提高财政支农补贴资金使用效益。

第三、建立对农业投入的激励机制。通过贴息、担保、政策优惠等方式，引导并刺激银行信贷资金、外资、民资工商资本投入农业，提高农业投资的吸引力。对目前的财政支农补贴资金扶持对象、项目审批等方面的政策进行清理，减少社会资金投入农业的体制性障碍，调动农村集体经济组织和广大农民的投资积极性，明确凡是社会资金投入农业都可以平等享受财政资金的扶持，从而引导社会资金的广泛投入，丰富财政支农补贴资金的投入方式。

3. 调整优化财政支农补贴结构

调整优化财政支农补贴结构，理性合理的选择就是突出重点、顺序推进，把有限的财政支农补贴资金补贴到关键区域和重点品种上，以强化其比较优势和国际竞争力，进而提高农业生产效益，提升农民收入水平，改善农村生态环境。

第一、重视粮食等主要农产品的补贴。保证粮食安全和主要农产品的有效供给，是我国一项十分重要的中心工作，必须抓紧抓好。2009年中央一号文件指出，“要较大幅度增加农业补贴”，并且将补贴资金主要用在保证粮食、棉花、油料等主要农产品的有效供给方面。例如，国家对种粮农民的三项补贴和对粮食实行保护价收购政策，有效地抑制了土地抛荒现象，确保了粮食连年高产。

第二、重视农村生态环境补贴。要逐步扩大退耕范围，加大对退耕还林、还草、还水等的投入；加强对生物质能源林、防护林、生态公益林和农村沼气工程的补贴等等，引导农民在生产生活中节约资源、保护环境，建设资源节约型、环境友好型社会，走生产发展、生活宽裕、生态良好的发展道路。所以，农村生态环境补贴资金要大幅度增加。

第三、重视农村基础设施和公共事业建设补贴。农村基础设施和公共事业建设，是全面发展农业生产，增加农民收入，促进农村进步的前提。农村基础设施和公共事业建设所需资金量大，仅仅依靠农民自筹和地方财政支持是非常困难的。中央财政要加大对农村基础设施和公共事业建设的补贴力度，按照建设社会主义新农村的部署，大力推进农村地区的交通、水利、能源、通讯和医疗卫生等基础设施和公共事业建设。

第四、重视对农村人才培养培训的补贴。在搞好九年制义务教育的同时，为培养培训农村人才，财政要安排足额的资金重点做好以下几项工作：对在农村工作的教育工作者进行补贴，充分调动农村教育工作者的积极性；对在农村工作或愿意到农村工作的农业科技人员进行工资补贴，使其工资待遇不低于在城市工作者；对农民接受农业技术培训进行补贴，鼓励在农村建立农业科技职业学院；继续抓好阳光工程，做好农村劳动力转移培训。通过这些政策措施的执行实施，让广大农民成为有技术、懂经营、会管理的人才，逐步在农村和城市之间建立大进大出的人才流动机制，统一城乡劳动力市场。

五、结论

财政支农补贴是政府运用财政资金给予特定对象、特定环节的导向性支出,是实现特定目标的财政支农政策手段,也是国际上普遍应用的对农业的支持保护方式。财政支农补贴具有目标具体、操作简单、效果直接等特点,对调动农民的生产积极性作用明显,已成为近年来我国支持粮食和农业生产的重要措施。健全财政支农补贴制度,对于促进增粮增收,推动农业农村经济又好又快发展,具有重要的调控和保障作用。

[1]刘斌,张兆刚,霍功.中国三农问题报告[R].北京:中国发展出版社,2004.

（责任编校：凌 云）

F812.8

A

1673-2219（2010）08-0155-03

2010－04－26

刘化勇（1964－），男，湖南东安人，讲师，主要研究方向为财政制度。