贾光宇 刘 诚

(1、2.河南省工业设计学校,河南郑州 450002)

河南省是制革资源大省,同时也是制革生产大省。制革工业作为密切关联人民日常生活和省域经济的重要产业之一,由于其生产过程的特殊性、加工原理的复杂性、造成环境污染的可能性等原因,要真正实现可持续发展,解决好环境问题是根本性的措施,而其中制革项目的环境影响评价是一个关键性的环节。在制革项目环境影响评价的过程中,公众参与能否真正落到实处,又成为提高项目环评质量的重要因素。

自 2003年 9月 1日起实施的《中华人民共和国环境影响评价法》,对环境影响评价制度做出了较为系统、完整和明确的规定,对于从源头上进行环保把关起到了不可替代的作用。近年,我省包括制革项目在内的各类规划及项目环境影响评价已经逐步走向完善,各级政府、环保及评价机构,尤其是广大公众的环评意识不断加强,环评质量和公众满意程度不断提升。这对我省全面贯彻落实科学发展观,实施可持续发展战略,预防对环境造成不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展,从而实现中原崛起已经产生并将继续产生重大影响。

制革工业作为轻工业的重要行业之一,其产品与人民日常生活密切相关。同时,制革行业作为重污染行业,多年来已成为不争的事实。尤其是在制革生产过程中产生的大量废水,其中含有相当一部分有害甚至是有毒物质,如果不能得到及时的深度处理而被排放到公共水体环境之中,将可能对环境造成严重污染,并因此可能对附近农田作物的正常生长、地表及地下水的质量下降、附近居民的正常生活甚至身心健康产生不良后果。因此,在制革项目环评过程中,公众参与就显得更为重要和必不可少。尤其是要做到充分保证相关公众的知情权、参与权,并使他们切实做到真正参与、深入参与、全程参与,从而实现公众对项目环境问题的有效监督,这应该成为制革项目环评过程重点关注并得以强化的内容之一。

在《环境影响评价法》中,对公众参与环评的时机、范围、方式、有关保障等作了简单的规定,但从总体看来这些规定非常笼统、抽象、缺少具体行使权利的形式、程序和有关具体的法律法规相配套[1],显然这不利于公众参与的实际落实。在 2006年国家环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》中,就环境影响评价中公众参与的一系列相关问题作了较为明确和具体的规定。从而使公众参与这一过程的可操作性得以提高,其力度、细致性及其规范性也同时得到了进一步加强。

就我省制革项目的环评而言,公众参与这一环节虽然逐渐得到重视和加强,被作为环评必不可少的过程和重要内容之一,但仍然存在着一些薄弱环节,如公众参与的主动意识还不强,公众参与的范围还比较窄,公众参与的程度还有待进一步深入和强化等。

笔者认为,要让包括制革项目在内的各类环境影响评价中的公众参与真正落到实处,必须切实做到如下四个方面:

第一,参与的“公众”必须是“真正的”公众。

这里所说的“真正的”公众,一方面是指让那些具有公众参与意识和参与能力的人群来参与环评过程。这些“公众”应该是具有较强的法制观念、较高的思想文化素质及一定社会责任感的人们。鉴于环境知识具有很强的专业性及技术性特征,参与环境影响评价的公众应该对环境知识、环境状况有一定的了解和知悉。只有对环境问题有充分的了解,对环境保护的参与才有效率,也才能促进环境问题的真正解决[2]。当然,作为各级政府及相关部门,应该担负起培养广大人民群众的这种公众参与意识和能力的责任,并建立起相应的长效机制与措施。通过不断提升社会公众的参与意识,充分发挥社会公众的积极性和主动性。只有这样,“真正的”公众群体才可能持续壮大,从而更加有利于公众参与的实现。也只有这样,环评才能真正发挥切实为公众服务的力量,保障公众的环境权益及身心健康与生活质量[3]。在另一方面,所谓“真正的”公众是指公众的普遍性与代表性。既要注意吸收各类具有不同学历、职业、年龄等人群参与,更要注意吸收相当数量、可能直接受建设项目环境问题影响的公众。因为在参与环评的公众中,他们的意见才有可能是最负责任、最全面和最真实的。在制革项目环评中,目前仍然存在着公众参与意识不强、参与环评过程的公众成分结构不合理等现象,因此在一定程度上影响了环评质量。这应该引起政府有关部门和环评机构的高度重视。

第二,公众的“参与”必须是“真正的”参与。

所谓“真正的”参与,是指在环境影响评价过程中,必须严格遵照《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》的相关规定,扎实落实好三个环节:1.信息发布。所发布信息的内容要全面、真实,尤其是必须把项目对环境可能造成的影响阐述得十分清楚。信息发布的方式要公开、透明,特别要注意直接面对可能受到环境影响的区域人群。另外,自信息发布之日起,要给公众接受、了解信息留有充分的时间,从而使公众更加主动、深入地进行参与。2.征求公众意见。在我省制革项目环境影响评价中,征求公众意见多采用发放调查表一种方式。这种方式过分单一,所获得的公众意见往往不够全面。尤其对于制革工业这类重污染的项目,更应该同时采用座谈会、论证会、听证会等多种形式,让公众意见得到充分表达。3.归纳、采纳公众意见。对以各种方式收集的公众意见要进行认真归纳整理,形成主流意见的基本内容,并在环评过程中进行认真分析,将其纳入环评的主要过程之中,并在评价结论中得到充分体现。

第三,公众参与必须“真正”起到应起的作用。

严肃、认真、公正地对待公众意见,无论是建设单位、环评机构还是环保部门,这一点是必须做到的。如前所述,对收集到的公众意见要认真归纳整理,并要在环评过程及结论中充分体现,这是让公众参与“真正”起到作用的基本环节。在建设项目环境影响报告书中,应该编制有公众参与的篇章。在这一篇章中,要将公众参与的具体方式、过程,主要意见表述清楚,并就采纳意见的情况进行详细说明。如果评价结论与公众意见相距甚远甚至完全相反,这一结论就不应该得到批准。要坚决反对那种只征求意见、不采纳意见或变相拒绝采纳意见的做法。要让公众参与真正起作用,就必须自觉接受公众监督。这种监督要贯穿于整个环评过程,即除环评之初的信息发布外,在环评的不同阶段,应该对公众意见的基本内容、对公众意见的采纳程度、环评的最终结论等,都要以一定方式向公众予以发布。如果公众对项目环评的某一过程或最终结论提出质疑,应该做出必要的解释甚至重新进行评价。另外,要逐步过渡到将公众参与贯穿于项目立项、环评、施工、验收、生产的全过程之中,起到更为全面、扎实的参与和监督作用。

第四,要让公众参与逐步走向“真正”完善。

环境影响评价制度作为防治环境污染和预防减少环境破坏的一种法律手段,是当今世界各国在环境保护工作中非常重视的一个课题。通过立法使环境影响评价制度化,是西方发达国家的重要经验并已引起我国的高度重视[4]。从《环境影响评价法》的制定到《环境影响评价公众参与暂行办法》的颁布,我国在环境影响评价的公众参与方面已经有了相当大的进步,也取得了比较好的成效。尤其是对诸如制革这类重污染项目来说,其积极作用显而易见。但是,我们必须看到,在公众参与方面,在制度和法律上依然不够完善。比如,应该针对重污染行业项目环评,制定出更加科学、规范的公众参与细则,以进一步增强公众参与的可操作性与实效性。同时,有必要通过法律层面的完善,使公众的参与权得到切实有效的司法保障。当然,继续加强法制宣传教育,进一步提高公众参与的意识;继续加强制度建设,促进企业、环评机构及政府部门自觉接受公众监督等措施也是必需的。

[1]门孝艳,李志鹏.公众参与环境影响评价制度的不足及完善[J].商品与质量,2010,(3):4-5.

[2]杨凌雁.试析环境影响评价程序中的公众参与[J].湖北社会科学,2009,(5):143-147.

[3]林杨碧,陈秋波,温春生等.环境影响评价实践中公众参与存在的问题及分析[J].热带农业工程,2009,33(1):20-24.

[4]刘雨沛.论环境影响评价制度的公众参与[J].襄樊职业技术学院学报,2008,7(2):115-118.