■文/吴庆丰

案 情

2009年5月16日，A县质监局执法人员根据举报，对位于辖区内的一家X食品生产企业进行执法检查，发现该企业在生产米粉过程中违反《食品添加剂使用卫生标准》（GB2760标准）的规定，添加了一种具有增白、防腐功能的食品添加剂，并且添加后会在食品中产生SO2残留，涉案米粉数量共计a吨，未销售，货值金额4万元。现场调查核实了企业的违法行为后，执法人员依法封存了a吨添加了这种添加剂的米粉产品（生产批号：2009.5.10），并抽样取证。样品经送检，证实存在SO2残留，印证了X企业的违法行为。A县质监局依据《标准化法实施条例》相关规定，于2009年7月15日对X企业作出行政处罚：没收a吨米粉产品，并处法定幅度以内一定数额的罚款。

X企业不服行政处罚，认为：1.公司执行的米粉企业标准中未规定SO2残留指标，无关于这种增白剂的禁用限制；2.涉案漂白剂本身是一种合法的食品添加剂，GB2760标准未规定米粉中不能使用这种添加剂，故应理解为允许使用；3.农业部推荐性标准《绿色食品 生面食 米粉制品》（NY/T1512）中规定了SO2残留指标，现检出的米粉SO2残留量在农业部标准规定的限量值以内，说明涉案米粉是合格的。X企业先后向上级质监局和A县人民法院提起行政复议和行政诉讼。上级质监部门和当地法院先后依法维持了行政处罚决定。

解 析

本案是一起较为典型的食品违法生产案件，我们认为A县质监局的处罚结果是合法、适当的。关于本案的正确处理，笔者认为应当有以下几点认识：

1.标准冲突问题。关于不同性质标准的效力等级问题，《标准化法》及《实施条例》虽有相应的规定，但由于标准制定水平的限制和对标准内容理解上的差异，现实中标准冲突现象普遍存在。GB2760标准为国家强制性标准，是食品添加剂使用方面的基本原则，于2008年6月1日实施。该标准（含卫生部公告，下同）明确规定了食品添加剂的使用原则、允许使用的食品添加剂品种、使用范围及最大使用量或残留量，对于在食品中可以加入的添加剂以列举的方式作了明确规定，未在该标准中列举到的添加剂即为禁止使用。该农业部标准为推荐性标准，根据《标准化法》及其《实施条例》的有关规定，国家强制性标准严于行业标准、企业标准的，即使不同标准在具体技术指标规定上有冲突，企业也应执行国家标准。因此，即使其他标准在食品添加剂使用规定方面与GB2760存在不一致，根据标准效力的冲突解决规则，也应以GB2760为准。本案行政相对人在这点认识上存在明显偏差。

2.食品的合格与安全问题。涉案企业认为，米粉中虽检出SO2残留，但符合农业部推荐性标准规定，其余指标也均在米粉企业标准规定范围之内，应当属于合格产品，且没有销售，未给社会造成危害结果。这是企业不接受行政处罚，提出复议和诉讼的主要理由。对此笔者认为，从前年乳制品三聚氰胺事件暴露的企业产品标准不周延性缺陷来看，许多食品企业标准存在制定主体层级不高、指标规定片面等问题。即使对照企业标准理解为“合格产品”，也并不意味着就是安全的食品，“合格”与“安全”是两个存在本质区别的概念。由此可见，对企业标准的管理应当更加规范、严谨，特别是在制定企业标准时一定不能违反国家强制性标准的规定，对标准审查备案要严格把关，避免因标准制定、审查不严等技术原因产生争议，形成冲突，导致企业发生违法行为。对此，《食品安全法》规定，国家依靠食品安全风险监测和风险评估，制定统一的食品安全标准，整合原有的食品质量标准、卫生标准和有关食品行业标准中强制性执行的标准，作为规范食品生产安全的技术法规依据。

3.法律适用问题。适用《标准化法实施条例》而非《食品安全法》、《产品质量法》或者《特别规定》。《食品安全法》于2009年2月28日审议通过，6月1日起实施。X企业违法行为的性质符合《食品安全法》第四十六条规定，但违法行为的发生时间在5月份，即使行政处罚决定在7月15日作出，根据“法不溯及既往”原则，也不能适用《食品安全法》。同时，涉案米粉虽然检出SO2残留，但产品技术指标均符合企业标准规定，且客观上有农业部标准支撑，故无有力证据证明该批米粉质量不合格，直接适用《产品质量法》调整并不贴切。有人提出，适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（简称《特别规定》）是最正确的。《特别规定》第四条第一款规定：生产者生产产品所使用的原料、辅料、添加剂、农业投入品，应当符合法律、行政法规的规定和国家强制性标准。第四条第二款规定了法律责任。对此，笔者认为，如不考虑其他因素，单纯从本案行为定性分析，适用《特别规定》无疑是正确的。但通过研究《特别规定》的出台背景和立法意图，笔者认为，《特别规定》是我国前些年食品监管法律制度相对缺位情况下的阶段性产物，震慑功能较为突出，在产品质量和食品安全专项整治期间对惩治恶意违法行为、重大危害行为发挥了积极作用。《特别规定》目前仍是有效的，但《食品安全法》出台之后，前者对食品生产经营行为的调整功能基本已被取代。据笔者之有限见闻，食品安全监管机制进入常态化、长效化建设阶段后，在日常食品执法实践中，适用《特别规定》作为查处依据的，较为鲜见。另外，经调查，本案当事人是一家成立时间不长的小企业，经营实力相当薄弱，平日生产经营较为规范，此次出现违法行为，主观上并非故意，而是由于不理解GB2760标准和其他标准之间的冲突引起的，如适用《特别规定》，将至少面临着20万元的罚款，直接导致企业倒闭，届时产生新的社会矛盾。为体现行政处罚“处罚和教育相结合”、“罚责相当”的原则，承办人在法律适用上进行了适度选择，并未机械地适用《特别规定》，而是适用了《标准化法实施条例》，上级质监部门和地方法院在对该案进行合法性审查时，也都支持了这样的“选择”。

思 考

1.办案人员应当根据案件实际情况，提高证据运用技巧。本案通过现场检查、实物证据固定、相对人调查笔录，已经明确锁定了相对人违法使用漂白剂的违法行为，但不同的标准存在冲突，并且通过检验手段并不能直接检出这种漂白剂。在此情形下，不宜再用检验的方法，通过证明SO2残留去印证违法行为，否则反而会使案件正常查处工作陷入困境。这就提醒我们办案人员在面对一些“行为罚”时，一方面要善于固定能够证明违法行为的证据，形成证据链，另一方面又不能把目光锁定在行为对象（产品）上不放，自我束缚了手脚。

2.关于对《食品安全法》法律责任条款适用的掌握。众所周知，国家为提高食品质量安全水平，大力整顿、打击食品生产经营过程中的违法行为，制定了相当严厉的责任追究制度，罚款金额起点和幅度都很高，对多数违法行为的责任条款中，都规定了“没收违法生产经营的食品和用于违法生产的工具、设备、原材料”等罚则。但在日常执法实践中，我们所面对的相对人大多还是些依法成立、不具规模的小企业，在以经济处罚的同时，又要没收工具设备，在操作层面上会面临多种困难。这给质监部门在如何严格执法和帮扶企业发展之间找到一个和谐的平衡点，使我们的查处工作既能经受得住司法监督的考验，又能收获良好的社会效果，无疑提出了新的研究课题。