胡百精

2008年为“冷战”后的全球社会提供了最大的公共舞台，至少从中国的视角看是如此。这不仅因其上演了诸如“3·14”拉萨骚乱，“5·12”四川地震、北京奥运、金融危机等“大事件”，而且拜大事件和信息技术所赐，历史召唤了“大多数人”走向时代的前台。“大众”、“民间”与作为“少数人”的精英一道导演、表演了2008年的历史剧目。以“3·14”事件为例，这场国际舆论纷争的卷入者，不只是各类权力机构、政治领袖和媒体精英，亿万大众也把目光投向喜马拉雅，在街头、在网上采取行动，大声言说。

正是在这一背景下，“公共外交”于2008年成为政治学、传播学、公共关系领域最受追捧的概念之一。截至目前，学界大抵完成了两项论述：公共外交很重要，是政府外交的必要补充：因此应加强对外媒体传播工作和文化交流活动。然而，除了对“重要性”的强调和“常规手段”的列举外，我们还要解释和解决哪些问题?

作为一个“美式”概念，“公共外交”在中国的借用和转渡需要怎样的观念储备和体制革新7如何建构对外的利益表达，价值输出与对内的利益协调、价值再造的关系7对民众力量的发掘和利用，当形塑怎样的社会性格和社会结构?观念、体制、利益与价值秩序、社会性格和社会结构皆指向了公共外交的内部建设问题，本文即以向内，向外的眼光统观中国公共外交的体系，框架与路径。

公共外交的历史语境

公共外交(Public Diplomacy)一词反映了典型的美国观念：相信公众在国家治理和社会表达中的作用，而公共外交可以担当政府不宜、不必、不能承担的外交事务。此处有必要还原公共外交概念产生和发展的三个历史语境：

一是“冷战”。1965年，埃德蒙·格里恩首次使用了公共外交概念，这正处资本主义和社会主义两大阵营严峻“冷战”时期。双方对大规模战争皆无胜算，直接改造、颠覆对方阵营的主流意识形态也几无可能，缓进、迂回、渗透成为必然选择。基于一战、二战的经验，美国相信宣传、说服在“赢得信念之战”中的效用，因而借由传播的力量“外交”他国公众便成为历史性选择。

二是“冷战”终结与“软权力”战略崛起。1987年，美国官方将公共外交纳入基本国策，两年后，约瑟夫·奈提出了著名的”软权力”概念。在这一时期，开放、合作、增强包括“软”与“硬”两方面的国家综合实力，缔造国际新秩序成为时代的主题。而就软权力看，按照瑟夫-奈的说法，它有两种来源：资源权力和行为权力。公共外交之重要性恰在此处：一国最宝贵的资源正是其民众和所属文化，同时民众和政府一样是国家行为的主体。自此，公共外交被西方国家视为软权力战略的一个重要朝向和路径。

三是经济全球化与信息技术革命。“冷战“结束后，美国以胜利者、唯一超级大国的姿态强力推行单边政策，公共外交一度遭到弱化。“9·11”事件震动了“美国梦想”，面对全球汹涌的反美情绪，特别是来自阿拉伯世界的激烈敌对，时任国家安全事务助理的赖斯承认，“这些年来公共外交活动被忽视了，没有充分认识到要更好地与穆斯林世界进行交流。”自2002年起，美国全力推进公共外交，政府在公众外交方面的开支增加了10％，超过一半资金投入到中东和南亚地区。2005年，30余个民间组织建立了美国公共外交联盟，并于2006年发起了大规模的“每一次握手”行动。从此，全世界看到了一个单边行动、双向表达的美国。

随后，各大国都发现了大众在全球化舞台上的力量，希望他们由旁观者，追随者转化为行动者、创造者，进而实现国家利益的辩护和理解。

公共外交内涵再界定

以上将公共外交概念还原至产生和发展的历史语境，我们就此可以提出如下几个问题：

第一，公共外交的目标及其路径是什么?公共外交旨在改变对象国的政治生态，从而实现本国的国家利益。这种改变不是直接发生于政府与政府之间，而是通过设置对象国的公共舆论议程，转换意见气候，影响对象国公众的思考和行动完成的。这是一个进行隐蔽说服、间接生成效果的“涵化”过程，在对象国的公共空间播撒自身观念、政策和利益的种子。简言之，公共外交是一种以国家利益为导向，以影响他国”公共议程—公众意见一政治生态”为路径的外交活动。

公共外交瞄准对象国公众，但这不意味着覆盖、影响所有人，赢得所有人的认同和支持，这也是不可能做到的。政治学和传播学领域的精英效果论回应了这个问题：公共外交所欲影响者，当是对象国的舆论精英和政策精英，即影响有影响力的人。除政府外交所针对的议员、官员外，公共外交指向的对象国精英群体包括专家学者、媒体知识分子、宗教领袖、跨国公司首脑、NGO负责人，体育与演艺明星等。美国在“9·11”事件后为发动阿富汉战争而开展的全球媒体游说，韩国在亚洲金融危机期间对美国金融界意见领袖的游说，皆属公共外交精英效果论的实践典范。

第二，公共外交的实施主体是谁7目前，学界的一个共识是，政府是公共外交的操盘手或推手，唯有政府出面或幕后支持，”按照政府的意志，向外国公众舆论和非政府组织提供消息，组织交流”，才称得上公共外交。然而，这样的界定至少存在两个问题：

一是倘若视政府为唯一主体，那么公共外交不过是传统政府外交的一部分或者说一种策略，概念的自足性和实践的完整性便遭到挑战。事实上，尽管传统政府外交以他国政府为核心受众，但很少有国家因之轻视对象国公众，公共外交要么作为政府外交的一部分而存在，要么是其备选手段——在官方之间的协商，交锋中，纳入作为缓冲或压力变量的公众。

二是在全球化和信息化语境下，企业、大学，NGO和网民已经具备强大的表达和行动能力，甚至拥有一定的公共外交意识，正在成为政府之外庞大的跨文化交流主体。北京奥运火炬海外传递期间，中国亿万网民，数万留学生自觉而有计划、有秩序地护卫圣火，批判包括CNN在内的各种反华势力，向西方讲述真实的中国，我们没理由认为这些“称不上公共外交”。

公共外交之所以有必要成为一个相对独立的话语体系，不仅在于对象层面的考量——对目标国家的公众和政府应当对等齐观，而且源自主体层面的审视——在新的历史语境下，公众和政府一样是国家外交事务的行为主体。前者为“外观”，后者为”内视”，二者构成了公共外交的思考基模：一国之内，政府，公众皆为外交主体；对象国中，政府、公众皆为外交受体。

顺此而下，政府外交即一国政府与他国政府之间的外交，公众外交即(1)一国政府对他国公众、(2)一国公众对他国政府、(3)一国公众对他国公众的外交。其中，(1)是公共外交的传统范畴，(2)是全球化，信息化背景下，具有外交意识、表达资源和行动能力的公众为公共外交开创

的新范畴，(3)是既往“民间外交”的范畴。有学者为证明公共外交概念的重要性和时新性而刻意区分其与民间外交的差异，实则不必要，理由在此：公共外交并非凭空而生，民间外交即是其存续至今的原初形态。

第三，从认识论层面看，公共外交的核心观念是什么?与之相应，是否存在特定的公共外交方法体系?显然，公共外交很难如政府外交一般依恃实力和时势，少数精英握手言欢或唇枪舌剑，公开回应或暗室密谋，订立盟约或分道扬镳。人们以“风云”辟喻传统外交，极言国家较量变幻莫测，而其底线是”不变天”，所谓“斗而不破”。公共外交自然也要承认、正视斗争的复杂性，而更重要的则是谋求对象国政府、公众的广泛共识和持久认同，非对话而不可为。

对话正是公共外交的核心观念所在，它不回避对话，但相信对话是比对抗更优的国家事务和国际事务解决方案。也因其如此，公共外交与政府外交在功能上形成了呼应和互补：后者着眼利益，评判成败的尺度为政府博弈中国家利益之得失；前者则着眼文化，衡量进退的基准在于跨文化对话中彼此认同之损益。无论从构建人类命运共同体的崇高理想来看，还是就缔结某一国际秩序的现实需要而论，单凭政府之力，缺少各国公众广泛，深度参与的跨文化对话都是无法想象的。公共外交抱持对话观念服务本国利益，而同时也正是推动全球对话的力量之一。

与日常化、随意性的一般跨文化交往不同，公共外交所倡导的对话并非自然或突然发生，而是精心谋划，周密组织的结果。它可能“润物无声”、“悄然而至”，但一切都是预先设计、安排好的。这意味着公共外交是一种国家公关行为，是规程化，专业化的传播管理。

公共外交形态

按照国家公关的解释框架，公共外交实际上存在五种主要的实践形态和方法体系

一是新闻管理与媒体传播，对应的方法为面向对象国的新闻发布，议题管理、广告投放、日常信息覆盖、针对性回应和说明，以及其他通过媒体渠道进行协商的行为等。此为一事一议性的短效之举，旨在设置对象国媒体议程和公众议程。

二是精英游说与构建话语同盟，即两国舆论精英、政策精英、其他智库成员和特定团体(如宗教领袖和青少年代表)之间的交流和说服，相应的方法包括面对面的协商、举办学术会议和高规格论坛，以及访学与人才培养、搭建交流平台与开展合作项目等。此为朝向重点人群的专门之举，意在对象国之内构建于我有利的话语同盟。

三是战略沟通与关系的建立，即从整体外交战略出发，设计中长期公共外交的沟通战略，一方面形塑相对稳定、统一的国家形象话语，如和平崛起、文化中国，大国责任等，一方面建立两国精英之间、特定团体之间、公众代表之间的持久，良性关系。

四是危机管理与突发事件应对，即借助公共外交化解危机，弥补传统上国家问一旦陷入危机，政府孤军奋战之不足。公共外交创造了更大的国家交往空间和危机应对可能性政府对抗、公众对话：政府对话、公众对抗：政府与公众一道对话或协同对抗。

五是文化输出与价值认同，即规模化、品牌化地输出文化产品，项目和符号，使之承载本国文化中恒常的信念、精神和意义，并与对象国的文化和价值相遇，存异而求同。价值认同是公共外交的无形境界和精妙所在，它超越具体的议题和事件，纷争和差异，在两国公众心底筑基价值秩序。

把公共外交纳入国家公关的框架之内，意味着它同所有公关行为一样是内外一体的。倘若一国内部的官民互动关系、史化生态、价值体系尚未塑形坚固，面向对象国的公共外交纵然偶有成功，亦难以维系，甚或动辄掀起偏狭的民族情绪，双刃所向，反伤自己。定于外，首先谋于内，睢有培育成熟的公民社会和负责任的民族性，公共外交战略才能真正得以挺立。