张怀玉

摘 要:林业行政执法存在的主要问题:执法人员素质不高、办案质量差、行政执法单位权限不清、林业执法机构不健全、经费不足、地方保护主义严重、执法主体力量薄弱。林业是生态环境建设的主体,要加大执法力度,强化资源保护,不断地推进林业建设,国民经济和社会进步才能实现可持续发展。提出了严格林业行政执法、加强森林资源保护、实现可持续发展的对策建议。

关键词:林业行政执法;问题;处理;建议

中图分类号:DF463 文献标识码:B 文章编号:1005-569X(2009)10-0054-02

1 引 言

林业是经济和社会可持续发展的重要基础,森林是陆地生态系统的主体。在可持续发展中,林业占有重要地位,在生态建设中,林业负有首要地位和基础地位。“三分造林,七分管护”,充分说明加强森林资源保护在林业工作中的重要性,但要保护好森林资源,严格林业行政执法就成为主要的措施之一。

林业行政执法是指林业行政机关和法律、法规授权的组织在林业行政管理过程中,针对相关行为人,依照法定职权和程序,使国家林业行政管理职能得以具体实现的活动过程。林业行政执法作为林业的四项改革之一,说明目前林业行政执法在相应的环节已制约着林业的发展,林业行政执法改革势在必行。结合长期的工作实践笔者对凤翔县林业执法工作作相应地探讨,以求更好地保护森林资源。

2 基本概况

凤翔县地处秦岭以北,位于陕西省关中盆地和渭北黄土台塬西部,宝鸡市东北,是交通要道。现辖12镇5乡,233个村,版图面积1179km2,总人口51万,是个以农业为主的县。林业用地面积只占一少部分。林业执法以县林政管理所、森林公安分局为执法管理主体,两个木材检查站、17个乡镇护林站、二个国有林护林站,共有国家林业局统一核发的林业行政执法证的行政执法人员40多名,有专兼职“天保工程”护林员多名。

3 林业行政执法存在的问题

凤翔县是个农业县,林业用地很少。笔者在工作中观察和感觉到林业行政管理工作中存在如下一些问题。

3.1 执法人员素质不高,办案质量不高

凤翔县大部分林业行政执法人员没有经过系统培训,所学的专业都不同,在办案过程中全靠自己理解《森林法》来判断定性,有的人对复杂一些的案件就不会办案、办不了案,就是办了案,也经不起时间和事实的检验,事实不清,定性不准。

3.2 执法单位权限不清,执法程序不到位

林政部门是林业行政机关的内设机构,是林业综合执法部门。林木检疫站、野保站、林业工作站都是按照各自的职权,根据林业行政机关的委托,履行各自的职责。在实际工作中,这些部门均有超出管理、委托职权范围行使行政处罚权的行为,即使发现本不该属自己部门管辖的林政案件,也不按林政处罚程序的规定移交有管辖权的执法部门处理,而是违规行政,降低处罚标准。有的单位为了本部门小团体的利益,相互之间互相拆台,不能形成合力,不能够起到严厉打击违法犯罪活动的目的,失去了“严管林”的真正意义。一些执法人员对发现或举报的案件查处不快,等到达案发地点时,当事人已跑掉,导致无法查处,使案件得不到有效处理。有的执法人员不按程序办事,以个人意志代表法律,口头处置,以收费代替处罚或以罚代刑,存在行政乱作为现象。

3.3 地方本位主义比较严重

在山区农村,以开发项目、发展经济为由,乱采乱挖侵占林地的现象较为突出,因牵涉面广,查处难度较大。尤其是近两年来大力修建乡、村道公路而随意侵占林地,由于是山区农民为改善生产生活条件而集资修建,基本上无法查处。其次,近年来全县已实施退耕还林、天然林保护等。执法实践中对未停耕、复耕或损毁幼树、幼苗等案件,调查取证和适用法律都很困难,因而震慑不力。其三少数乡镇干部为了发展地方经济,搞政绩工程,不惜牺牲资源,随意表态,有的甚至超越权限审批采伐证,由于受财政核算包干体制的影响和部门直接利益的驱使,有的乡级政府和其他行政机关也“积极插手”办理林业案件,对当事人滥施处罚,直接侵犯了当事人的合法权益。

3.4 执行不到位

本来,实施行政处罚有严格的程序规定,否则处罚无效。但目前在执法实践中,无论是执法者,还是当事人,图省事而轻处罚的现象时有发生,认为在处罚决定下发就万事大吉,缺乏执行监督机制,使处罚决定书成为一纸空文,失去法律的尊严。同时,制作法律文书也不够严肃和规范。调查取证简单化,“以嘴代卷”。有的办案人员在调查取证中,忽视证据材料的充分有力与相互印证,有的连基本材料都不具备,所收集的材料不齐备,不充分,取证材料书写也不规范。

3.5 执法主体力量薄弱

林业执法是凤翔县林业行政执法的主力军,在现有的6名森林公安执法人员中,正式警察只有2名,县林政管理所执法人员10人,已不适应当前的森林资源保护任务。有关行政部门不管森林法的规定程序,也不管林业部门是否同意,就自行办理有关证件,导致执法受阻。

3.6 经费保障不足

由于缺少充足的办案经费,对需及时外出调查取证的案件材料得不到落实,违法犯罪人员外逃,不能及时抓捕归案,致使一些案件久拖不决,而降格处理或不能处理。过错追究制度落实不到位,特别是对行政不作为和乱作为造成重大破坏森林资源的案件责任追究不够,导致破坏森林资源案件的不断发生。

4 建议

为进一步严格林业行政执法,加强森林资源保护,实现可持续发展,笔者提出以下几个方面建议:

4.1 增强广大干部群众的法律意识

搞好普法宣传是林业建设的首要环节。把《森林法》、《野生动物保护法》、《森林防火条例》等林业法律法规,作为专门法律列入普法教育的内容,要坚持不懈地抓好林业法律法规的宣传工作,通过广播、电视、墙报专栏、标语口号、印发资料等多种形式,广泛进行林业法律法规的宣传教育,真正使广大干部群众充分认识加强森林资源保护管理的重要性必要性,做到自觉管山护林,增强法律意识,努力形成依法治林兴林的良好社会风气和法制环境

4.2 抓好执法培训,稳定执法队伍

抓好教育培训是提高执法能力的重要途径。要结合当前执法实践中的客观情况,抓好培训,每年集中安排一定的时间,采取选送到外地学习与内部培训相结合的办法,有所侧重地对执法人员进行培训,检查和监督执法人员工作,提高整体执法素质,加强林政执法,维护正常秩序。在人员管理方面,实行县局登记注册,乡镇管理,人员变动需征得主管局的同意,从而保证执法队伍的稳定,在体制上实行全县一盘棋,打破行政区域界线,落实执法责任,支持他们依法行使职权,积极解决工作中存在的实际困难,从而保障执法人员能严格执法。

4.3 发挥森林公安的主体作用

一是加强森林执法队伍建设,设法解决编制问题,为林业执法队伍输送年轻人才;二是在经费保障方面给予倾斜,确保所发生的各类林业案件都能及时有效得到查处,并给一定的专项办案经费加大对林业执法基础设施建设的投入;三是解决办公、交通、通信条件,充分发挥林业执法快速反应能力和保护森林资源主力军的作用。

4.4 建立执行监督机制,切实解决执行难的问题

执行难是执法过程中存在的普遍现象,如何破解这一难题,一是建立案件执行监督机制,谁办案谁负责,确保处罚能得到有效的执行;二是围绕管理抓监督,落实执法责任。《行政处罚法》对行政执法工作提出了严格的程序规定,违反程序则行政处罚无效。因此,必须抓好执法管理和执法监督,落实林业行政执法责任。要严格遵守《林业行政处罚程序规定》和《林业行政执法监督办法》的各项规定,明确执法主体,落实执法责任,依法实施处罚,尤其要注重执法程序,规范执法行为。对于不依法履行职责,或履行职责时故意或过失造成执法过错的,要追究林政执法人员的责任。

4.5 是围绕稳定抓查处,依法治林兴林

加强侦察破案,查处毁林案件,是保护森林资源,维护林区安宁的首要任务,也是林业执法工作的主要体现。为此,必须坚持以《森林法》、《野生动物保护法》、《退耕还林条例》、《陕西省森林法实施条例》等法律法规为武器,高举生态环境建设的大旗,始终把积极查处林业案件放在首位,坚决制止和打击乱砍滥伐、乱收乱购、非法运输,非法征占用林地等林业违法行为,切实保护以森林植被为主体、开创林业建设新纪元,为建设黄河中上游的生态屏障而努力。