张　亮

20世纪末,为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战,西方发达国家、新兴工业国家及发展中国家,都加入了改革的队伍中。我国目前仍然处于由计划经济向市场经济的转轨时期,市场经济的发展要求转变政府职能,建立起一个灵活、高效、廉洁的政府,形成新的管理模式。胡锦涛同志在党的十七大报告中关于管理体制改革方面问题指出:我国要加快行政管理体制改革,建设服务型政府。

本文主要阐述两个方面的内容,一是西方发达国家的公共部门改革情况,二是我国政府改革与发展状况。

一、西方发达国家的公共部门改革

西方发达国家公共部门改革的基本取向是采用工商管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,强调顾客导向以及提高服务质量的“管理主义”或“新公共管理”。

1.英国公共部门改革。1979年撒切尔夫人上台以后,英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划,开始了这种以注重商业管理技术、引入竞争机制和以顾客导向为特征的新公共管理革命。

2.德国公共部门改革。德国推行新公共管理改革的时间相对较晚,直到20世纪90年代才展开。其特征是:产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向等。

3.法国公共部门改革。作为典型的大陆法系国家,法国的公共部门变革相对缓慢,具有保守性。但法国在公共服务改革中同样引入“管理主义”理念,它在改革目标与新公共管理模式的目标具有一致性,特点:最突出的是完善服务,设立服务标准,向政府各部的地方分支机构分解责任以实现特定目标。

总结起来,发达国家公共部门改革的主要改革内容和措施主要有以下几方面:

①政府职能的优化。公共部门改革的重点之一就是重新界定政府职能,提高政府效率。

②公共服务的市场化、社会化。公共部门改革存在着这样一种趋势,即政府充分利用市场和社会力量,推行公共服务市场化和社会化。

③分权。公共部门行政改革的目标之一在于分散政府管理职能,缩小政府行政范围,因而必然要实行分权与权力下放。分权既涉及中央与地方的关系,又涉及中央政府内部上下级关系。

④引入现代化管理技术。当代政府内部公共部门管理体制改革的最显著特征是公共行政中的管理主义倾向,即引进现代化管理技术尤其是私营部门的管理技术来“重塑政府”,实现政府管理的现代化,建立一个“市场化、企业化”的政府。

二、我国的政府改革与发展

目前,我国经济社会发展已经进入了一个新的历史时期,以科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想为指导。

1.改革开放以来行政管理体制改革的简要回顾。改革开放以来,我国先后经历了五次较大的行政管理体制改革:

(1)1982年改革。中国开始了经济体制改革和对外开放。为了与此相适应,改革的重点在于行政机构方面,改革的主要内容是撤并机构,裁减人员,以解决干部副职过多和干部老化等问题。

(2)1988年改革。机构改革,以转变政府职能为关键,以经济管理部门为重点。通过创造条件逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府与地方政府的关系。

(3)1993年改革。行政体制改革,主要是根据党的十四大精神,进行其方向与目标建立适应社会主义市场经济体制需要的行政管理体制。包括改革各级政府政企不分、关系不顺、机构臃肿、效率低下、脱离群众等障碍,在党政机关普遍进行推行公务员制度。

(4)1998—1999年改革。1998年2月25日至26日,中共十五届二中全会在北京举行。全会审议通过了《国务院机构改革方案》。这次改革是建国以来规模最大的行政管理体制改革,明确把政府职能界定为宏观调控、社会管理和公共服务;政企分开有了新的突破,党政机关与所办的经济实体和管理的直属企业脱钩;中央各部门的部分审批权和具体事务性工作下放给地方政府,国务院机构和人员大幅减少。

(5)2003年以来的改革。2003年改革按照十六大精神进行。十六大报告将政府的主要职能归纳为经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四个方面,进一步把转变政府职能、深化行政管理体制改革作为未来国家建设的重要任务。

2.改革开放以来行政管理体制改革的成就和教训。

(1)改革的成就。历次机构改革以及行政审批制度改革取得了显著成效,使我国政府管理体制和模式发生了明显的变化。总结起来,改革的成效主要体现在5个方面:1.管理理念不断优化,能够根据我国社会经济形势加以改进;2.机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制,机构逐步精简并加以重构;3.政府职能转变迈开实质性步伐,政府管理体制和运行方式创新力度加大;4.管理方式日益完善,审批制度、电子政务和民主决策等方式广为各级政府接受;5.干部素质发生变化,行政能力得到提升,依法治国和法治行政观念开始深入人心。

(2)改革的不足之处。经过多次行政改革,我国政府体制及其运行已得到了相当大的改善。但是,与成熟的市场经济体制和WTO规则要求相比,我国现行的行政体制存在较大的差距,存在许多亟待解决的问题:政府管制仍然较多,市场机制作用没有得到充分发挥;政府管理方式及手段单一、落后,政府对经济领域的干预仍然较多,政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍然存在;政府内部决策职能与执行职能不明确,致使一些部门忙于具体事务、疏于决策,重审批、轻监管,既当裁判员又当运动员,缺乏有效的制约机制;地方或部门利益观念强,公共意识和公共责任感不强等。

3.十七大指明未来行政管理体制改革的方向

十七大报告用了一段的篇幅来指明我国行政管理体制改革方向:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制……统筹党委、政府和人大、政协机构设置,减少领导职数,严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。”具体做法主要有6条:探索实行职能有机统一的大部门体制;加快政府职能转变;推进政府机构改革;健全科学民族的决策机制;完善政府管理法制体系;改进行政管理方式。

行政体制改革是政治体制改革的重要内容,是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求,贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程,我国将到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。□

(编辑/永安)