杨　程

【摘要】 构建企业型政府还是服务型政府是当前我国行政改革进程中广泛关注的问题,分析两个模式各自的内涵特征并基于两者之间的联系试图将其联结起来,探索改革的新路径,促使企业型政府模式融入于服务型政府的构建,推动服务型政府的构建。

【关键词】 企业型政府;服务型政府

一、企业型政府与服务型政府理论

企业型政府系指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者所组成。他们能够运用各种创新策略,使原本僵化的官僚体制恢复活力并有效运用资源,提高政府的效率。“企业型政府”最早作为一个较为完整的概念是20世纪90年代美国学者奥斯本和盖布勒在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书中提出的,其旨意是运用企业家精神对政府的传统运作体制进行改造,以克服严重的官僚主义。试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来,使政府这类公共组织能像公众企业那样,合理利用资源,注重投入产出,提高行政效率。

奥斯本和盖布勒提出了十项原则:(1)起导航作用的政府,“掌舵”而不是“划桨”;(2)属于社区的政府,鼓励公众、社区参与管理,减少官僚控制;(3)竞争性政府,注入竞争机制,让政府对竞争进行必要的管理;(4)有使命感的政府,以目标和任务为导向,建立新的责任机制和使命文化,并根据目标和任务制定必要的规章和预算;(5)结果导向的政府,对政府各部门业绩的衡量重在结果而非投入项目的多少;(6)顾客导向的政府,具备“顾客意识”,满足顾客的需要,而不是官僚政治的需要;(7)有事业心的政府,开源与节流并重,为回报而投资;(8)有预见性的政府,注重预防而不是治疗,重视战略思考和长期规划;(9)分权的政府,实现扁平化的组织结构,分散公共权力,以便调动各方面的积极性和创造力;(10)以市场为导向的政府,注重市场机制调节的作用,而非仅靠行政指令控制。

这种新型的政府模式产生的时间不长,但在解决当代西方许多国家存在的行政实践问题上确实有了突出的效果。在国内,全国人大十届三次会议提出:努力建设服务型政府,创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好的为基层、企业和社会公众服务。指明了政府职能向服务型的转变。

二、企业型政府与服务型政府内涵

解决建设企业型政府还是服务型政府的问题,首先需加深对企业型政府与服务型政府内涵的认知。企业型政府并不是将企业的经验简单套用到政府管理活动中去,更不是给政府挂一块企业的牌子,它强调企业在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的企业家精神并在其引导下,引进竞争的刺激力量,借鉴企业在管理中广泛运用的科学方法重塑政府形象,使政府管理更加灵活高效,更具应变能力和驾驭能力,更具有回应性、科学性和前瞻性。

有的学者认为企业型政府理论混淆了公私界限,盲目照搬企业管理理论,是一种新泰勒主义。这是对企业型政府理论的严重误解。概念的提出者奥斯本和盖布勒并没有混淆二者之间的界限,他们特别强调指出:“许多人认为政府简直可以‘像企业那样来运作,他们也许会以为我们的意思也是如此,那就弄错了”。只有当我们有足够的理由说明公共部门与私营部门只有差异性而没有共同点时,才能够否定企业管理理论借鉴的可行性。公私部门虽然存在诸多差异之处,但也存在许多共同点。尽管政府和企业是两种性质根本不同的组织,但是它们同样可以拥有企业家精神,就像公私机构都会产生官僚主义一样。公营部门的领导者面临着财政、管理、信任等方面的种种危机,不是单靠传统的公共行政手段,如增税、节支、精兵、简政就能摆脱得了,解决的出路只能靠新观念、新思想启迪下的新政府模式的创立。那些具有突出的企业家精神的公营部门正是为这种新的模式指明了方向。服务型政府具有以下一些特征:

首先,依法行政是服务型政府的行为准则。这也是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。

其次,树立以民为本的管理理念。以维护人民利益为根本,明确公民的主体地位,关注百姓的利益、需要和愿望。权利取之于民,用之于民。

再次,管理主体多样化,私营部门和第三部门都可以成为管理活动的参与者,还要让更多的团体和个人参与到公共管理活动中来。

最后,在整个社会的治理中,谋求政府与市场的最佳耦合,充分发挥市场在资源配置方面和政府在宏观调控方面的优势。在公共管理活动中要充分渗透民主的精神,把公共利益作为服务的核心,充分表达民众的意志并按照有关规则和程序执行。在构建和谐社会的进程中,只有使广大社会成员依据规范合理的规则进行各种活动,才能形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。而服务型政府正是构建和谐社会的制度平台,这是构建社会主义和谐社会的必然选择,也是构建社会主义和谐社会题中应有之意。

三、企业型政府理论及其对我国构建服务型政府的借鉴

从企业型政府和服务型政府各自的特征来看,我们不难发现两者在许多方面是共通一致的,基于这些共通之处笔者认为可以将两种模式相联结。服务型政府更突出的是一种提倡科学发展观,以人为本的行政理念,它是社会和谐发展的最终发展结果;企业型政府强调企业家精神并借鉴企业管理的思路进行政府重塑,我们可以将其看作是政府在管理过程中运用的方式和手段。在当前政府改革浪潮中,我们必须坚持建设服务型政府为政府改革的最终目标,始终奉行以人为本的服务理念,同时将企业管理的思路、方法引用到改革措施中去,使企业型政府模式融入于服务型政府的构建,进而推动服务型政府的构建。

1.以市场为目标,建立有限型政府

在现代市场经济条件下,恰当发挥“两只手”的作用,即凡是能由市场机制调节和配置的领域,就由市场这只“看不见的手”发挥作用;在“市场失灵”和“市场低效”的领域,则由政府这只“看得见的手”发挥作用,承担起挽救“市场失灵”的责任。政府职能要切实转变到经济调控、市场监管、社会管理和公共服务方面来,收缩政府职能,斩断政府伸得过长过多的手,放松市场管制,减少财政负担。要积极引进市场竞争机制,实现公平竞争,合理配置资源,消除区域统制与垄断,克服官僚主义与自我本位主义,实现从全能政府向有限政府的转变。

2.借鉴优秀企业的运作经验,确立成本核算理念,建立廉洁、高效型政府

企业型政府注重投入但更注重产出,强调政策、计划、项目的成本效益关系,关注效率问题。在政策、计划和项目的实施上明确委托代理关系,明确政府内部各部门的职责,充分调动各部门的积极性,分工明晰,责任分担,提高部门运作效率;政府实施的公共项目由专业部门和专家进行成本收益的分析和评估,积极推行部门预算、集中采购、统一结算等措施,减少浪费,遏制腐败。树立经营运作的观念,合理有效地吸收社会民间资本,借鉴企业资本运营成功的经验,充分发挥社会资源的社会经济效益,发挥政府最大的整合效能,定期进行成本和收益核算,树立成本核算理念,以尽量少的行政投入获取更多的行政成果。与之相配套,要继续加快政府机构改革,精简机构,减少管理的层次和环节,降低人力成本,建立一支充满生机活力而又充满效率的行政管理队伍。为遏制贪污腐败,塑造廉洁高效的政府形象,提高政府的公信力,还需建立有效的监督机制。

3.以公众为本位,推行以人为本的服务行政

实现治理模式的根本转变,确立起公众导向的全新服务理念、服务方式和服务机制,政府角色和职能应重新定位为服务的提供者,行使公共权力是为了提供更好的服务。企业树立“顾客至上”、“顾客的利益高于一切”的思想,政府应树立“公众至上”、“公众的利益高于一切”的民主行政理念。公众即是顾客,以他们的需求为导向,强调对公众负责,以顾客满意为衡量公共服务质量的标准,深入了解公众不同层次的需求,完善公众意志的反馈和回应机制,加强政府与顾客之间的信息、情感等方面的交流与沟通,提高公众的参与程度,使他们获得最大程度的满足。

政府应允许民间机构和社会组织参与公共事务的管理,打破政府对公共物品和服务的垄断;主张通过市场机制的发挥,使民间机构和社会组织与政府共同生产。借鉴企业营销策略,创新服务内容,改善服务方式,提高服务质量,努力提升公共物品和服务的价值,塑造公众信赖和满意的服务品。同时,降低公众成本很重要,这就要求政府等公共部门必须对公众的关键需求进行评估,制定实施服务标准,改变行政流程,设定服务绩效的标杆与绩效衡量指标,设法消除使用公共物品和服务过程中影响最大的顾客成本,避免如官僚主义、层次繁多、相互推诿、手续繁琐、公文旅行和乱摊派、乱收费等问题的出现。实行政务公开、现场办公、集中办公、电子政务等产品和服务。

4.提高公务员素质,建设高素质的专业化行政管理干部队伍

公务员要转变官本位的观念,确立民本位的观念,以“为人民服务为宗旨,构建和谐社会”为根本目标,增强社会责任感,在工作中贯彻“以人为本”的指导原则,提高自身的思想素质和理论水平。主动承接企业文化的合理内核,形成积极的、富有学习气氛的行政组织文化,加强行政伦理和职业道德建设,努力培养不断学习、有责任心、使命感、有后续力的开放式思维的政府官员,提高政府的人力资本的素质。将现代人力资源管理引入公共管理部门,通过工作分析、职业生涯设计,制定培训计划和建立绩效考核体系,进一步明确管理目标、任务和内容,促进政府组织和成员的自我调整,提高政府工作效率。针对个人的能力、愿望和岗位的需要,通过在职培训提高公务员的履职能力,建立竞争机制激发干部的事业心和责任感。健全国家公务员制度,大胆引进“公开、平等、竞争、择优”的机制,采取定期考核和淘汰制,完善干部选任制度,杜绝干部“能上不能下”现象。

参考文献

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[3]焦红.对企业型政府和服务型政府的比较研究[J].长春工业大学学报(社会科学版).2007(2)