黄洪旺

前一段时间,《中国青年报》报道,因为面临的问责压力非常大,湖南娄底48名安监员集体辞职,尽管后来涟源市煤炭工业管理局就此事作出否认,但因此引起的讨论却引人深思。报载,山西省一位县级领导干部说:当官已经成为一种“在鸡蛋上跳舞”的高危行业。于是,有论者忧心忡忡地指出,现在的问责制“太过了”。

“过”当然不好,“过犹不及”。然而,我国目前的官员问责真的过了“度”吗?

2003年非典让官员问责走进了公众的视野,然而,官员问责在中国,可不是非典的产物。2001年4月,国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定就正式实施了。回溯远古,鲧治水三年不成而为尧处死,从某种意义上说,可以算是首例问责制。就算在腐朽的晚清, 宠臣如李鸿章吃了甲午海战的败仗,也要立马向朝廷上书自贬三级。当有人为个别官员而“喊冤”,说谁谁“倒霉蛋”,说谁谁“史上最背”时,他可曾想到失街亭后的马谡和主动要求后主严惩的孔明,想到史上多少良臣名宦也都几度浮沉,“霉”开数度,多少声名显赫的人皆因一时失误而丢失乌纱?

在西方国家,无论是政务类官员,还是事务类官员,一旦问责,无论是辞职,还是被免职,一切原有的待遇、享受都要取消。而我国被问责官员的待遇大多保留,只要没有追究刑事责任,被问责官员多数情况是级别、待遇不变,工资照发,仅仅是暂时没有了职位而已。“正龙拍虎”事件中被问责的领导,免的只是行政系列的职务,仍是厅党组成员,“享受副厅级待遇”,在机关活动中依然以领导面目出现。

之所以说“暂时”,是因为与国外往往“一撸到底”、有了政治污点的官员重返官场常常障碍重重这样的情况不同,我们的问责有时流为平息民愤、取悦舆论的做秀:辞职、免职成了“避避风头”,一些出事官员往往是问责的余音未了,就又迅即华丽转身,或换岗或易地为官。轰轰烈烈的问责,到头来异化成忽悠民众和舆论的“过家家”。

对于国外大多数政府官员来说,如果他们的行为有失,一般要追究行政责任,如果有违法行为,还要受到司法部门的查处。但在我国目前实践中,责任主体对责任的承担基本上是不完全的,特别是对法律责任的承担远远不够。许多“问题官员”在辞职或者被免职之后,似乎就从媒体和公众的视线中消失了,他对自己应该承担的责任付出了什么样的代价,大家很难知晓。一些地方只注重于追究责任官员的行政责任,而回避追究官员的法律责任;甚至将问责之后的免职、辞职作为替代法律责任的理由,这样的“割发代首”,实际上是规避了这些官员应该承担的法律责任,这也是“刑不上大夫”的官本位的一种表现。

从问责的范围看,国外问责涵盖对职权的行使、行政效能、政府形象等造成重大不良影响或可能造成潜在不良影响的行为。而我国问责的事由太窄,一般锁定在人命关天的大事上,局限于安全事故领域,对其他领域应承担领导过失责任的官员问责不多。即使在安全生产领域,我们也不见得比人家严而可以奢谈“过了”。比如大家关注的食品安全,日本也曾出过“问题大米”事件,而为了对在“问题大米”事件中的不当处理负责,农林水产省大臣太田诚一宣布辞职,事务次官白须敏郎也递交了辞呈。

在西方发达国家,问责大都有完善的法律规范,如美国的《文官制度改革法》、日本的《国家公务员法》等,且执行比较到位。反观我们,至今还没有一部专门关于行政问责的法律(近日,中办、国办印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,但这还不是法律)。更为关键的是,已有的各种规定规范贯彻落实不到位,出现选择性执行现象。就如一些学者所指出的:“领导重视了,问责就进入实践,其力度也大。一旦领导有其他考虑,问责就会退而变成次要工作,力度下降,有时候甚至是停止运作。”这种问责的选择性执行,往往发生在重大事件或重大事故之后,雷厉风行,人称为“问责风暴”,但风暴的特征是来的迅猛,去的也快,制度化、法律化程度低。有时还表现为情绪化问责,问责事由大都是一些小事情,如开会睡觉、上班打牌等等,在上级“龙颜大怒”之下,遭致缺乏必经程序的撤职免职,使官员问责进入一种不理性的状态。

由是观之,整体来看,我们的问责不是过了,而是还不够;不是过于严厉了,而是很多地方尚不到位,尤其是在问责制的制度化、法律化及执行力方面,我们要走的路还很长。