金素英

摘 要:“城中村”现象是我国城市化进程中,因长期实行城乡二元化管理制度而产生的特有社会现象。“城中村”给城市土地利用、城市建设、社会管理、经济发展等方面均带来了新的问题。本文从“城中村”的定义入手,分析“城中村”产生的原因,指出了“城中村”的土地利用及管理中的问题,并提出了解决“城中村”土地问题的一些措施。

关键词:城市化;城中村;城乡二元化管理;土地利用结构

中图分类号:F291

文献标识码: A

文章编号:1005-569X(2009)07-0078-02

1 引言

“城中村”是指原位于城市边缘地带,以农业为主要生产方式的人群聚集生活的区域,随着城市化进程的加快,城市空间的扩展,这些区域逐渐被新扩展的城市新区、城市建筑所包围,在地域上已完全融入或湮没于城市中。由于多方面的原因,原居住人员及社会关系并未能同步有机地融入城市,仍以土地及附着物为其主要生活来源,行政管理方面也仍沿袭农村管理体制。

“城中村”的广义概念是指农村的土地已纳入城市整体规划内、农业用地很少或没有、居民基本上非农化的村落。狭义概念指农地与居民早已非农化,村庄已为城市建筑所包围,但村中居民仍为农业户籍,保留农村生活习惯和农村管理方式的社区群落。 “城中村”问题已经成为城市规划、建设的难点。

2“城中村”的现状及问题

在这种“被动城市化”的压迫下,“城中村”仓促形成,由于缺少相关政策引导和规划管理,先天不足,并不能深入地参与城市的经济分工和产业布局,给城市的治安、消防、环境卫生、人口管理等方面造成了极大的负面影响,严重地阻碍了城市化的进程,“城中村”问题也因此成为了各地城市政府亟待解决而又具有很高难度的社会问题。城中村问题概括起来集中在3方面:

(1)建设的盲目性。规划滞后,基础设施不完善,违法违章建筑相当集中,造成土地资源的严重浪费

(2)管理的混乱性。临时建筑、违法违章搭建和“棚户区”严重影响着市容市貌,人员混杂,黄、赌、毒一系列社会问题的发源地

(3)发展的差异性。部分村民从城中村和城乡结合部的剧变中获得了巨大的经济利益,从此过上了终日无所事事的生活,因此也引发了地区经济差异加大、干部腐败、分配不公等社会问题。

3 “城中村”问题的成因分析

3.1土地所有权主体不明确

我国土地制度是城乡二元的公有制,城市土地属于国家所有,农村土地中除法律规定由国家所有土地之外的农业用地、农民宅基地和其他建设用地,属于农民集体所有。由于“集体经济组织”概念过于模糊,造成土地所有权主体不够明确, 既产生所有权主体多元化,又会导致真正的所有者主体缺位。土地所有权主体的不明确, 容易导致每一任“集体”总是热衷于把土地投入到短期见效的经营活动中, 而村民也往往是千方百计通过建私房把集体土地据为己用,以坐享土地作为不可再生的稀缺性资源所带来的收益。在这两种动因的驱使下,农村土地非农化趋势难于扼制。

3.2土地所有者拥有开发经营权

按我国现行法律规定: 土地的所有者具有对土地实行占有、使用、收益和处分四项权利。村集体是村土地的所有者,也拥有这四项权利,那么,这是否包括拥有对村内土地的开发权呢? 据《中华人民共和国土地管理法》规定:政府对村土地的开发审批主要是审核其是否符合已获批准的规划。 即是说村集体对所属土地拥有相当大的开发权——拥有依据规划进行开发的权利。对开发权的限制主要来自规划,只要符合规划,除占用耕地手续较难外,其他类型的土地开发是允许的。这就不可避免地导致了问题的产生:受短期利益驱动, 相当多的村镇基层干部借规划之名, 乱占地、乱开发、乱卖地。

3.3土地经营形式不同收益也不同

在经济发达地区,土地不同的利用方式,收益明显不同,表现在: 第一,用途不同收益不同。如农业用途和工商业用途,其收益是明显不同的,土地的持有者村集体从土地的非农收益得到的收益一般明显高于农业使用(非农使用的收益直接到集体, 而农业使用则首先归农户)。第二,开发方式不同收益不同。目前,村集体自主性的土地开发,不但获得了土地非农使用的超额收益,还获得了对该地块的管理权, 总体收益高于被城市征用所得。在这两种收益差异的驱动下,某些村集体热衷于自己搞土地开发,排斥政府征用土地,造成一方面土地非农化失控, 另一方面城市建设征地难。

3.4政府管理滞后

土地被国家征用后,关于村集体经济的改制和发展以及村民的就业等问题,政府都未给予足够的重视,也未从城市长远发展的角度制定相应的政策,以致出现规划凌乱,任其自由发展的局面。其次,政府对农村的规划工作也重视不够,对农村地域采取“围而纵之”的政策,即将村庄围起来,任其自由发展,使村庄的建设始终无规划可依。再次,经过城市化后,原生产队、乡的行政管理体制和管理模式被打破, 被村股份公司取而代之。但实际上,原集体经济组织管理形式也没有纳入到城市体系的管理中来,以致城管、城建、环卫等部门很难介入。在建房出租利益的刺激下,村民根本不遵守城市规划的要求,不经过合法手续审批,使“城中村”的土地乱占乱建局面更加混乱。

4改造“城中村”的重大意义

(1)“城中村”的问题,极大地影响了整个城市的规划、建设和管理, 影响了整个城市的外部形象和经济社会发展,“城中村”给社会治安造成很大的压力,对城市的持续发展和社会进步带来了不利影响,因此,改造“城中村”势在必行,已经成为城市建设和发展中亟待解决的重要问题。

(2)“城中村”是统筹城乡发展的前沿地带,是统筹城乡发展的当务之急,它可为统筹城乡发展提供宝贵经验,也为统筹经济社会发展作出示范。“城中村”改造是开辟就业新途径,解决村民长期出路,发展经济,建设和谐社会,进而加快全面建设小康社会步伐的需要。“城中村”改造为城市发展提供了可利用的土地资源,为城区功能拓展创造了条件,为整合城市相关资源提供了平台,“城中村”改造是实现城市现代化管理的需要。“城中村”改造提高了村民的生活质量,为加快文明社区建设提供了契机,是改善城市环境和社会治安的需要,为城市社会稳定、长治久安奠定了基础。

(3)“城中村”土地整理的对象主要是住宅用地和闲置的土地,整理内容重点是合理设置土地权属、划定土地用途、理顺土地经济关系,整理的目的主要是提高土地的利用率,为城市发展提供土地空间,推进城市化进程,同时减少城市化过程中对占用耕地的压力。

5 解决问题的思路和策略

5.1把“城中村”纳入城市总体规划

“城中村”由于没有真正纳入城市的统一规划、建设和管理,且具有自发性和盲目性,严重阻碍了城市的进一步发展。“摊大饼”式的城市扩张,对改造成本高的“城中村”采取搁置政策,向城市外围“蛙跳”,结果是旧的“城中村”没解决,新的“城中村”又梯次出现,因此必须把“城中村”统一纳入城市整体规划,作为城市有机空间,而不是游离于城市规划之外的孤岛,统一开发, 推行户籍、土地、管理体制改革,使“城中村”农民转市民,村委会变为居委会,集体土地变成国有土地, 把“城中村”变为公共设施配套完善、环境优美的城市社区。

5.2调整土地利用结构

城市是一个三维空间,土地利用既要平面布局合理,也要考虑各类建筑垂直用地的要求,充分发挥单位面积效能,合理确定不同的地段的建筑高度和容积率, 努力提高城市建设用地的相对数量,给“城中村”农民带来高额收益和就业机会。由于长期建设的盲目性和无序性,各种类型的用地混杂交错,相互包围,土地利用和建筑规划水平参差不齐,缺乏明显有序的功能分区,使土地开发的整体效益和环境质量下降。应根据各“城中村”不同的区位条件和实际情况,有针对性地改造,以期用最小的投入取得最大的效益。

5.3整合土地资源,盘活土地资产

对其进行资产运营,提高土地的综合使用效率是解决“城中村”土地问题的重要途径。运营好“城中村”的土地资源可以化解“城中村”改造中的许多障碍,诸如资金匮乏、村民安置与社会保障等。在“城中村”改造中盘活和整合土地资产,将“城中村”土地转化为资本进行增值运作的过程,大致可以分为3个阶段来实施:①量化土地资产,显化土地的真实价值,用市场机制来配置土地资源;②实现土地资产的收益,通过资产经营实现其良性循环;③统筹兼顾,在土地市场化运作的过程中实现土地收益的分配工作。

6结语

“城中村”问题是在我国特殊国情下,农村城市化进程中,在从计划经济向市场经济转变过程中出现的一种独特现象,集中反映了当前农村城市化进程中的各种矛盾,有其历史性和必然性。加快“城中村”改造,促进“城中村”转型发展也是加快城市化进程的必然要求,土地问题既是“城中村”改造中的难点,也是搞好“城中村”改造的最佳切入点。按照公共性、公平性、参与性的原则,以符合城市规划为前提,调整土地利用结构,以市场为依托来整合城中村的土地资源,积极探索,制定切实有效的措施,在确保社会稳定的前提下,积极稳妥地推进“城中村”改造,加快农村城市化建设。

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