沈静凯

(浙江工商大学,浙江 杭州 310018)お

摘要:治道变革以来,国内学者对于公共物品有效供给的各种研究视角进行综述,总结为公共物品经济学、新公共管理与科学发展观三大视角进行分析。

关键词:公共物品;研究视角;文献综述

中图分类号:F294文献标识码:A文章编号:16723198(2009)15000903お

1公共物品经济学视角

1.1以公共物品的定义出发

公共物品是与私人物品相对应的一个概念。公共产品的经典定义是由被称为经济学界是爱因斯坦的萨缪尔森提出的,他指出,公共物品具有区别于私人物品的特性,即消费的非竞争性和非排他性。公共物品有效供给的条件被称为萨缪尔森规则。公共物品供给效率的问题是指,无论是市场机制还是政府机制及两者的组合等均不能实现公共物品的萨缪尔森规则。赵宝廷博士从公共物品的定义的角度,分析了基于排他性、竞争性等物品性质视角的离散型公共物品和基于连续性物品谱系视角的公共物品,探索公共物品供给效率问题的解决思路。他认为公共物品的定义应该坚持一元标准和连续性物品的思路,并以解决公共物品供给效率为导向,定义不仅要体现物品自身的性质,而且要体现产权、组织、与供给方式等人类制度性因素。

1.2提高公共物品供给效率

在公共物品供给的讨论中,学者们的论点大多集中于供给的效率问题,虽然在如何合理优化配置资源、创新供给效率手段与技术等方面,取得了较为一致的观点。刘起博士通过公共物品供给模式的效率依据和无效率解的论证,提出政府供给、市场参与和第三部门提供这三种模式相互结合的供给制度,各种模式相互配合、相互弥补才能达到公共物品供给的效率水平。总之,“三个供给模式具有不同的作用机制和领域,三者应当相互配合,相得益彰,展现出任何一个单纯提供模式所不能达到的效率来”。山东财政学院的岳军教授通过对公共物品的各种供给制度的分析,提出了公共物品供给制度选择和安排的依据是制度效率的命题。其他学者的论述一般都是在分析西方公共物品供给效率理论的基础上提出提高供给效率的对策,曾春水和张玲的《公共产品的效率分析及改进对策》、陈文煌的《浅析公共产品的供给效率》和尹鸿雁的《提高我国公共产品供给效率的思考》等等。

1.3产权视角

向玉琼对提供公共物品的不同产权机制进行了比较,具体论述了公共产权和私人产权、社团产权各自的优缺点,并针对我国的现状,提出了对于不同的公共物品应采取不同的供给路径,“应根据公共物品的公共性程度和规模经济的大小,明确各类公共物品提供的产权划分,明确中央和地方政府的事权和财权划分”。南开大学城市与区域经济研究所用产权经济学来分析公共物品,提出了公共物品特征的新概括,并认为一种产品之所以成为公共产品,是后天的制度安排,而不是由萨缪尔森所概括的公共产品的两个先天特征决定的。他们还建立了一个制度绩效函数模型,用以判别一个物品应该当作公共产品提供还是当作私人产品提供。该模型假设消费者之间的效用变化是均匀的,用消费者剩余的平均值来做简明的推算,很多情况下仅仅靠对相关数据的估算,就可以根据制度绩效函数模型对产品的性质进行判别。

1.4交易成本视角

交易费用是经济制度的运行费用,是经济运行中的摩擦力。政府通过供给公共物品弥补市场失灵可以减少市场交易中的交易成本。福利经济学家往往把政府制度作为一种外生变量,即不存在交易成本问题。而实际上政府作为一种制度安排,如同市场制度一样,同样是内生变量,其自身的运行以及向公众提供公共服务和公共物品同样存在交易成本问题。政府再供给公共物品过程中,因为信息不对称、机会主义行为、寻租行为和资产专用性等因素,也会产生交易费用,这种交易费用影响公共物品的有效供给。“政府提供公共物品某种程度是一个政治过程,其交易成本甚至比市场制度昂贵”。在现实中表现为政府的种种“政策失败”。诺斯认为,交易费用是决定一种政治或经济体制结构的制度基础。在以交易成本为视角的研究方面,国内学者主要是借鉴西方学者的理论和西方先进国家的实践经验来探讨如何解决我国的存在的问题。如张军教授的论文——《从交易成本经济学的视角审视公共产品的有效供给》论述了交易费用如何影响公共产品的有效供给,分析了我国财政体制存在的问题,并就如何通过公共财政体制改革降低交易费用,保证公共产品的有效供给问题,提出相关建议。

2新公共管理视角

2.1政府与公共产品的视角

公共物品的存在目的,是为了满足人们的公共需求,最终实现公共利益。一般认为,公共物品通常是由公共组织,特别是政府提供的。因而围绕公共利益、公共物品、公共组织以及公共组织的权力(公共权力)分配,形成了公共管理的基本命题。随着政府改革的深化和公共事务的复杂化,政府不可能对所有公共事务进行具体管理,不可能提供所有的公共物品,“政府失灵”造成了政府在许多公共物品供给中的力不从心,引入多元化供给模式已在学界达成广泛共识。崔运武分析了私人参与公共产品提供中政府的责任主要有三个:第一,政府要为公共产品的私人供给者提供制度的保障和激励;第二,在公共产品的私人提供过程中,政府必须对可能出现的某些负外部性问题进行规范制约;第三,在公共产品的私人提供过程中,政府必须对公共产品的消费者给予必要的保护。杨豪论述了政府行为扩张的五方面理由:政府在提供公共产品时的内在扩张;利益集团存在的政府扩张;官僚机构与政府扩张;财政幻觉与政府扩张;纳税人与决策者的分离等。政府行为扩张的存在,容易导致政府失效,所以应该把政府干预置于制度的约束之下。这样一来,政府行为就有了一个遵循的标准,避免了政府无限的过度扩张。藏旭恒从公共产品的区域性和中央政府与地方政府夫关系出发,认为“集体的规模对公共物品的供给效率有着重要影响,相对于中央政府而言,规模较小的地方政府在公共物品供给中也具有更高的效率。同时,地区间差异和地方政府本身的利益取向等也决定了强化地方政府的经济职能,增加地方政府的公共物品供给是提高公共物品供给效率的一个可行途径”。中央政府在经济职能方面可以考虑对各级地方政府进一步放权,以保证政府提供的公共物品符合各地区的实际需求,提高公共物品供给的效率。之后他又作了进一步的研究,论述了物品“公共性”的区域差异与政府职能的区域差异,他认为作为公共物品供给者的政府,其职能应与公共物品需求的区域差异相对应,并从中央政府和地方政府两个方面来加以改善。

2.2公共财政的视角

我国目前的供给结构扭曲现象较为严重,公共产品“供给短缺”和“过度供给”的现象并存,尤其是城乡公共产品供给的结构性失衡是公共财政建设不能回避的问题。很多学者以公共财政的视角来研究公共物品的有效供给。有学者认为公共支出的决策过程充满了政治因素的影响,是一个复杂多变的公共选择过程。公共产品的数量,提供哪些公共产品以及如何提供等问题,是在既定的财政制度下,政治家、官僚、公众和利益集团间博弈的结果。江秀平指出,公共财政的显著特征,就是公共性。提高公共物品供给的效率是一个系统过程,需要各方面的配合。如果从公共财政的角度出发,规范财政收入和财政支出具有同样的重要性,两者都需要体现其公共性。刘瑞华从财政供给环节上对公共产品分类,分为中间产品和最终产品,并以此为基础提出了公共产品供给的主体选择机制和端供给机制。“提高公共产品供给的效率是一个系统过程,很大程度上取决于供给方式的变革,当前我国财政支出改革的一个主攻方向应该是建立公共产品供给主体选择机制和终端供给机制”。辽宁省财政厅和东北大学联合课题组在建立财政支出效益评价指标体系同时,提出要实现建立公共财政体制的目标,提高财政支出效益,还需要构建财政支出效益评控机制,建立财政支出奖优罚劣机制。(1)要对决策程序进行规范,推行重大财政出决策奖惩机制。(2)对决策实施过程控制。(3)明确监督评价制度。不过也有学者指出,财力资源不是约束我国公共产品供给的主要原因,我国公共产品的短缺现象存在着直接动因和制度根源,克服和治理短缺需要进行政府经济学分析。通俗的说,政府不是没钱,而是不会花钱。