冯　刚

[摘 要] 特殊教育事业的发展离不开相应的政策支持,美国特殊教育政策在历史演变过程中对特教事业的发展产生了较大的推动作用。政策方面的倾斜给美国特殊教育事业注入了充足的养分。近年来,我国特殊教育事业获得了较好发展,但也存在诸如资金投入不足、筹资渠道单一、师资匮乏、从业教师压力大等客观问题。本文试图通过分析美国特殊教育政策的演变过程,探析美国特殊教育政策的特点,以期为我国特殊教育发展有些许启示。

[关键词] 特殊教育;政策演变;演变历程;演变特点;新动向

[中图分类号] G769.20 [文献标识码] A [文章编号] 1672-1128(2009)08-0023-04

残疾人需要得到他人更多的关注、帮助和支持,他们接受教育的状况与他们的生活质量密切相关。同时,残疾人所接受的特殊教育服务状况也可以体现出他们生活所在地公益事业的发展水平。二战后,尤其是20世纪70年代以来,美国特殊教育事业逐渐发展和完善,这与美国政府特殊教育政策的演变与完善也密切相关。

一、美国特殊教育政策的演变历程

法律作为政策制定的依据,是政府政策取向的真实反映。而法律条款中的内容往往是政策核心精神,乃政策的刚性表现形式。在过去几十年中,美国特殊教育政策经历了一段不平凡的演变历程,集中体现在特殊教育法规的演变过程中。

20世纪五六十年代,在“教育平等”呼声的压力下,美国国会希望通过制定和实施联邦法律保障和促进残疾人教育的发展。①在此基础上,美国国会于1975年通过了名为《所有残疾儿童教育法》(Education for All Handicapped Children Act)的法令。这一教育法有六项要求:一是无条件地提供免费而适合的公立教育(A Free and Appropriate Public Education,FAPE),这项要求阐述了政府对特殊教育所需担负的职责,亦即政府应该无条件地为所有需要接受教育的残疾人提供免费而适合的公立教育;二是最低限制环境(Least RestrictiveEnvironment),要求学校的设施应该符合残疾人的生活要求,尽量消除和改善可能会对残疾人造成不必要限制的环境设施;三是个性化的教育计划(An Individual Education Program,IEP),要求家长和教师要根据残疾学生的现有学习水平和学习潜力制定切实可行的教育计划;四是正当程序保护(Due Process Procedures),阐述了残疾人的父母或监护人所拥有的权利,他们有权通过正当程序对残疾人实施保护;五是非歧视评估(Nondis criminatory Evaluation )要求各团体或个人在对残疾人进行各项评估时不能有任何种族、语言和文化等方面的歧视,评估项目的设计必须要能充分反映残疾人身心发展的各项缺陷和潜能;六是家长参与(Parental Participation),要求家长要积极参与残疾人的教育决策、教育计划和教育过程。从上述各项要求可以看出,这时期的特殊教育政策系属相对泛化的一般要求。

为进一步完善该法,1986年美国国会对《所有残疾儿童教育法》进行了修订。修订案要求从1991-1992学年起,各州必须为3~5岁儿童提供免费而适合的公立教育,不照办的州,联邦政府将停止下拨经费到相关机构。1990年,美国再次对该法进行修订,并将其更名为《残疾人教育法》(Individuals with Disabilities Education Act,IDEA)。此次修订改变了以往对服务对象的称谓,用individuals(个体、个人)代替了children(儿童)。这种称谓上的改变反映了特殊教育政策关注对象的扩大,特殊教育政策覆盖面的延伸,从残疾儿童扩大到不论年龄大小的所有残疾人。此外,用disabilities(意思较为中性)代替了handicapped(有贬义意味),这种称谓变化反映的是政策制定者对残疾人态度的转变,体现出政策制定者对残疾人群体人性的尊重。这对全社会都具有较强的指引性和导向性。从前述内容可以看出,这一时期的教育政策力度比较大,刚性强度有所增加。

1997年,美国国会对《残疾人教育法》部分内容进行了修改,修订后的法律更加注重对残疾人的教育权益保护,残疾学生如果违反校纪校规或法律,学校不得随意令其停学或开除;更加关注残疾人的学习成绩和个人成长计划,要求为残疾人制定具有针对性的个别性教育计划;更强调对残疾人学习潜能的挖掘和培养,要求教师和家人提高对残疾人的期望值,培养他们的自信心。从《残疾人教育法》此次修订的内容来看,这一时期的特殊教育政策对残疾人颇具保护性和针对性。

2004年,美国国会第四次修订该法,并将其更名为《2004年残疾人教育促进法》( Individuals with Disabilities Education Improvement Act of 2004 )。这次修订注重对特殊教育拨款的保障,以推进特殊教育的发展,进而真正促进残疾人的发展。

美国国会多次修订残疾人教育法,不仅反映出美国特殊教育政策的演变轨迹,也反映出美国立法机构对特殊教育的高度重视,充分考虑残疾人的学习需要和成长需要,注重保护残疾人的教育权益。逐渐完善的特殊教育法不仅反映出美国特殊教育政策取向的变化,客观上也为美国特殊教育政策提供了坚强的法律后盾。在政策演变的历程中,一些核心的政策理念并没有发生改变。这些理念包括:确保所有残疾儿童都能接受免费的、合适的公立教育,强调特殊教育和与之相关的服务要满足残疾儿童的需要;确保残疾儿童及其父母或监护人的权利受到保护;帮助州和地方政府为所有残疾儿童提供教育做好准备;评估并确保为残疾儿童所做出的努力的有效性等。

二、美国特殊教育政策的演变特点

从美国特殊教育的刚性政策的演变过程以及历次转变的重心来看,我们不难发现其政策服务的残疾人对象在逐渐增加,服务的广泛性在不断延伸;其政策配套资金越来越来充裕,资金保障性在不断提高;其政策内容在不断完善,政策内容针对性在不断增强,呈现出服务对象纳入性加宽、资金保障性提高、内容针对性增强等特点。

1.服务对象范围逐步放宽

1975年美国国会制定了名为《所有残疾儿童教育法》的旨在保护残疾儿童接受权力的法律。为了改变残疾婴幼儿的教育状况,美国国会于1986年对《所有残疾儿童教育法》进行了修订。修订案确定了奖励津贴计划,鼓励各州为0~2岁患有发展迟缓或残疾的婴幼儿提供早期干预服务,这种服务在全州范围内实施,必须是全面的、配套的、多学科的、跨部门的,这种鼓励表现在对那些为所有残疾婴幼儿提供服务的州,联邦给予的奖励金额逐渐增长。②《所有残疾儿童教育法》的修正案使服务对象由残疾儿童扩展到残疾婴儿和幼儿,这表明特殊教育政策服务的对象明显增多。1990年再次对《所有残疾儿童教育法》进行修订,并将法律名称更改为《残疾人教育法》。从法律的名称上我们就可以明显看出其针对人群更广,由婴幼儿转变为所有残疾人。这使特殊教育政策服务对象更具全纳性。

2.资金保障性逐步提高

“零拒绝”(Zero Reject)原则是《所有残疾儿童教育法》中的几大原则之一。这条原则规定,学校不得拒绝任何一个残疾儿童入学,公立学校必须向所有残疾儿童提供免费而适当的教育。也就是说,学校不得向残疾儿童的家长收取费用,而且向残疾儿童提供的教育应该具有一定的针对性,要适合残疾儿童身心发展的特点。但这一法律并没有说明由谁来承当向残疾儿童提供免费教育的资金。可见,这个时期的特殊教育政策中只明确了特殊教育事业的受益群体,而没有明确特殊教育的出资主体,因此特殊教育事业发展所需的资金并不一定有保障。1986年通过《所有残疾儿童教育法》修正案,要求从1991-1992学年开始,各州必须为所有3~5岁的学前残疾儿童提供免费及合适的公立教育,否则,它们将失去划拨给学前残疾儿童的联邦经费。③从修正案的要求来看,联邦政府向各州下拨特殊教育所需的部分资金。除此之外,联邦政府奖励各州发展婴幼儿的金额也逐渐提高,这有助于调动各州支持和注重特殊教育事业发展的积极性。较之70年代的特教政策,这一时期的特教政策资金保障性更强。《2004年残疾人教育促进法》又一次进行了修订,这次修订的主题之一就是增加强制性的资金补助,该法规定,联邦对残疾学生的资助将大幅度增加,除了联邦政府对州的教育拨款外,在教育辅助技术、人员安排以及对幼儿和学习家庭等项目上的资助上亦有较大幅度的提高,分别提高33%、9%和8%。④由此可见,美国特殊教育政策的资金保障性不断提升。

3. 内容针对性逐步增强

1975年《所有残疾儿童教育法》的内容将特殊教育政策引领向普遍性问题,如特殊教育的原则、目的、对残疾儿童的概念的界定等。1986年《所有残疾儿童教育法》修正案,将这一时期的美国特殊教育政策重点指向学前残疾儿童的教育问题。而1997年《残疾人教育法》修正案,将特殊教育政策的焦点引向了残疾学生违纪处理、残疾学生的个别教育计划和残疾学生的学习成绩。《2004年残疾人教育促进法》将特殊教育政策的针对重点转向了资金补助和违纪两个问题。由此不难看出,美国特殊教育政策的针对性不断增强。

三、美国特殊教育政策的新动向

2008年下半年以来的全球金融危机不仅给美国经济领域造成了巨大的影响,对教育领域也带来了不小的冲击。为尽快克服金融危机造成的不利影响,今年2月17日新任总统奥巴马签署了《2009年美国复苏与再投资法》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009)⑤,以期通过投资来刺激经济、改善基础设施、提高各项福利,进而创造更多的就业机会,走出金融危机困境。该投资法计划在未来2~3年内在多个领域内投资,在教育领域的政策性投资约1000亿美元。

在投资法的推动下,美国政府对特殊教育事业给予了极大的政策支持,特殊教育系属重点注资的教育项目。由此特殊教育事业将获得大量的政策性资金。这些资金涵盖三个部分,113亿美元发放到各州;4亿美元发放到学前教育机构;5亿美元发放给孤儿和贫困家庭。⑥这些资金通过各州教育管理部门和地方教育管理部门发放。前期资金已于四月初到位,其余资金将于今年秋季学期发放。这些资金用于改善残疾儿童的学习环境,丰富特殊教育各种学习资源,促使各州及各地特殊教育管理的执行机构帮助满足残疾人的学习愿望,为他们继续学习及工作与独立生活做准备。⑦美国教育部要求各州和各地特殊教育机构为残疾人提供更优质的服务,努力提高婴儿、儿童、孤儿的学习效果和经济状况。这样的政策性资助为特殊教育事业发展注入了足够的养分,强化了美国特殊教育事业软硬件设施,势必推动其特殊教育事业进一步发展。

四、启 示

伴随着特殊教育法修订与完善,美国特殊教育政策的演变与发展为美国特殊教育事业的发展提供了基础和保障。今年2月出台的《2009年美国复苏与再投资法》,推动了对特殊教育的注资,而这次注资量则充分显示了美国政府对特殊教育的关注度与支持度。改革开放30年来中国的特殊教育事业取得了举世瞩目的成就,⑧但与其他一些国家相比还存在一定的差距。为进一步推进特殊教育发展,针对存在的差距,我国在制定与推行特殊教育政策时需要关注以下事项。

第一,健全特殊教育法律制度,为政策的制定和执行提供法律依据和强有力保障。美国特殊教育事业的发展除了政府支持和重视之外,根本的还是有法律保障。美国特殊教育法的制定和修订使这种保障不断增强,不断完善。在我国,尽管1994年国务院出台了规范特殊教育活动的专门性法规——《残疾人教育条例》,但由于其本身立法层次低,实践中未能发挥其应有的作用。⑨与美国以宪法、法律、法规和判例法四种来源为特殊教育法作支撑的法律制度相比,我国特殊教育法律制度略显单薄。此外,我国现有的相关条例中,也存在一些不足,即立法内容的规定往往停留在宏观的层面上,没有对特殊教育的具体问题做出具体法律规定,且条款原则性的内容较多,实际的可操作性不强,这严重损害了法律的权威。⑩ 而诸如《中华人民共和国残疾人保障法》第21条规定的“国家鼓励社会力量办学,捐资助学”及《残疾人教育条例》第9条规定的“社会各界应当关心和支持残疾人教育事业”等一些法律条款中的内容号召性和鼓励性偏强,这使法律显得“刚性”不足。这些都与法律自身应具备操作性和强制性的要求相背离。因而,在推出新政策的同时也要近一步完善与特殊教育相关的法律,以保障特殊教育的发展。

第二,完善特殊教育拨款制度和筹资渠道,为特殊教育发展提供资金保障。与美国动辄百亿投资拨款及多渠道筹资相比,我国的特殊教育资金来源显得“渠道”单一,“渠水”枯竭。虽然我国特殊教育投入的绝对数额呈逐年增长趋势,但这并不能说明在整个教育系统中残疾人的教育状况得到了根本性的改观。{11}此外,由于自然条件的不同和经济、社会发展速度各异,各个地区特殊教育事业的发展并不一致,地区差距、城乡差距客观存在。{12}这种地区差距、城乡差距突出表现在经费投入方面。因而,拓宽筹资渠道,完善拨款制度,拨款时适当向落后地区倾斜,才能促进特殊教育事业稳定而平衡地发展。

第三,培养更多的优秀教师,降低特教教师的工作压力。目前,我国特殊教育教师方面,面临着严重的困境。这种困境主要表现在,合格教师供给量与需求量的矛盾、地域不平衡、岗位不平衡等方面。这种师资短缺不仅给特殊教育发展带来很大的困难,也给正在从事特殊教育事业的教职人员巨大的压力。这种压力最明显地体现在学生管教、家长合作和工作负荷等方面。因此,只有培养更多合格的特殊教育教师,才能满足各地特殊教育的实际需求;只有更多地关注特殊教育任职教师的社会地位、福利待遇、身心健康,才能促进特殊教育事业健康发展。

注释

①②③④杨柳:《美国残疾人教育法探析》[J],《比较教育研究》,2008年第6期

⑤Taking on Education[EB/OL] http://www.whitehouse.gov/blog/09/03/10

⑥ ⑦American Recovery and Reinvestment Act of 2009:IDEA Recovery Funds for Services to Children and Youth with Disabilities [EB/OL] http://www.ed.gov/policy/gen/leg/recovery/factsheet/idea.html

⑧张冲:《 以人为本,树立中国大特殊教育理念—孟万金教授创立“人本特教”的里程碑意义》[J], 《中国特殊教育》,2008年第9期,第4-7页

⑨⑩李继纲:《美国特殊教育立法对及我国的启示》[J],《中国特殊教育》,2008年第8期

{11}庞文,伊海洁: 《我国特殊教育经费投入的数据分析与讨论》[J],《中国特殊教育》,2008年第12期

{12}徐富明:《中小学教师的工作压力现状及其与职业倦怠的关系》[J],《中国临床心理学》,2003年第3期

作者单位 西南大学教育学院

(责任编辑 王永康)