本刊综合

制度设想：我下去，你回去

日前，由全国人大法工委立法规划室主任吴高盛、国务院法制办政法司司长丁锋以及山东省委政法委副书记孟富强等人组成的课题组在《学习时报》发表文章，建议建立一种信访模式的制度设想：以国家信访局等名义常驻省市，设立信访接待地点，代表中央受理当地没有解决的信访诉求。变上访人到北京上访，为国家信访局工作人员到地方接访的“我下去，你回去”的接访处理模式。

文章称，现在信访分散在各个部门，有国家信访局、全国人大信访局，各有关行政单位也设有专司信访受理的机构。建议整合分散的信访力量，以国家信访局名义常驻到省市，与省市信访人员一起受理办理、督察督办信访事项。

吴高盛在文章中具体阐释到，“我下去”，不仅仅是受理信访，受理重信重访，接待越级上访，更重要的是要直接督促当地做好信访办理工作，直接对当地的办理工作进行指导，深入研究带有共性的难以解决的信访事项。

对于基层政府头疼的因闹访而“一票否决”的问题，吴高盛表示，对个别无理取闹，违法上访，严重危害公共秩序，破坏办公秩序的行为，锁定典型，选择时机，理直气壮地依法处理。不能简单地对所有发生越级上访地方的基层政府负责人实行“一票否决”。

“关键就是一定要有代表国家的、从北京来的机关和工作人员受理他们的诉求，听取他们的呼声，给他们一个说法，或者至少要慰藉他们由于种种原因已经被现实炙灼了的心灵。”吴高盛说。

地方的尝试

其实，吴高盛文章中所阐释的“我下去，你回去”的信访制度，各地早已在进行摸索尝试。

2004年，河南省就曾安排省、市、县3级下访干部共42664人走出机关，下到乡村、工厂、社区，逐门逐户排查矛盾和问题。4万多下访官员身负3项重任：一是调查处理尚未解决的信访案件；二是排查可能引起上访的各种社会矛盾和问题；三是督促健全完善信訪工作长效机制。

当地政府部门人士是这么介绍的：此次大规模下访使河南官员群体真实地体会到了上访者的诉求与痛苦，并深刻反思了问题的症结，甚至良心受到了巨大的刺痛。

时任河南省委副秘书长的李新华曾在省信访局副局长这个位置上工作了10年，他对下访的初衷这样阐述：“从全国来看，从总理到省委书记都在亲自批阅群众来信，从中央到省委对信访工作要求之高、措施之具体、批评之严厉、责任追究之坚决也应该说是多年少有的。令人感到困惑的是，尽管我们下了这么大的力气，全国的信访总量还是有增无减。因此，我们必须冷静反思了：问题到底出在哪儿？这也是促使省委决策4万官员走下去，把矛盾解决在基层的动因之一。”

河南省高级人民法院副院长安东是驻马店下访工作大组的组长，他说省联席办向驻马店市下访工作组交办的赴京到省上访案件131件，已经圆满办结了127件。“这也提出了一个问题：为什么这次就能解决问题呢？解决上访的关键是什么？是每一级官员都要负起责任。官员不作为，才是最大的危害。”

四川省眉山市也一直在进行变“上访为下访”的尝试。早在2003年，眉山市就在市、县、乡（镇）建立了“纪检监察下访工作队”，干部们主动下访、回访。全市217个乡镇建立了“纪检信访接待室”，配备了263名专兼职“信访干部”，全天候为民服务，被当地群众比作“连心桥”、“便民桥”。这种做法还被在全省推广。

2008年7月，根据中共中央决定，全国范围的县（市、区）委书记大接访活动开始次第展开。根据要求，各地将对各种矛盾纠纷集中进行拉网式排查和化解，对反映出来的问题，要求登记建册，落实责任，跟踪督办。区别于过往的历次大接访，对排查出的重大疑难案件，此次还将实行县（市、区）委书记带头包案制，全程参与，直至彻底解决，这也是一种就地解决信访问题的尝试。

但是，这些尝试并不是吴高盛所阐释的常驻机构的形式，临时派驻的结果是，往往下访的干部还没全部回来，新的上访又已产生。

“危险倾向”与长效机制

实际上，更多的下访工作队员碰到的最关键也是最难处理的问题是“对上级负责”和“对人民群众负责”如何对接。

河南省委宣传部的干部刘国明认为，在下访与上访不同主体的利益权衡中，“对上级负责”与“对人民群众负责”的关系如果摆不正，下访干部和地方领导中一样会出现形式主义、弄虚作假、欺上瞒下、匆匆结案的做法，更会在党和人民群众之间形成一道看不见摸不着的墙，严重破坏党群关系、干群关系，造成上访量的增加。

“这更是一种危险的倾向。”刘国明说。

官员下访一方面群众看到中央、省里重视社会稳定、下大力气抓信访了，主观上便会认为，时机终于到了，问题应该解决了。但是由于政策缺位等种种原因，有相当一部分问题目前尚无法解决，巨大的心理落差有时甚至会激化矛盾。

可以肯定的是，造成民众上访的成因在于体制不顺，而能够动员如此众多的官员下访，实际上是依托体制性的优势来化解体制性的劣势。

此种模式在理论和现实层面都有争论，但不争的事实是，通过“下访”，部分上访者多年不能解决的问题得以解决。而深层次的问题是，这种模式可以持续多久，而“上访”这一中国特有的现象何时才能消失？

4月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件。文件指出中央和国家机关有关部门将抽调干部，组成中央信访工作督导组开展下访工作，每年至少一次。这是中央针对信访问题的又一重要举措，显示了中央解决信访问题的决心。

该不该下去？

吴高盛的文章发表后，争议随之而来。

中国社科院农村发展研究所副研究员于建嵘说，他并不赞成在地方设常驻点的做法，“国家信访局是秘书机构，不应设派出机构。因为信访局只是反映情况，并不是解决问题的机构。只有司法机关这样能够解决问题的机构才应该设立基层机构。”

有干部认为，现行的信访局机构职能太弱，权力太小，很多事情无能为力，这就逼着他们建立另外一种工作方式，尝试解决问题的途径。“我们可以派干部去驻村扶贫，为什么不能派干部下去解决信访问题呢，这其实也是一种行政救助的手段。”

“1993年以来，中国社会出现了新中国成立以来的第三次信访洪峰，信访量连续11年呈持续上升趋势，这10多年，各级信访部门只起了一个‘缓冲带的作用，有些具体问题没能得到解决。”李新华认为。

另外，信访法律法规不够健全和完善，部分信访人依法信访观念淡薄，信访工作人员法律素质不高等因素，都已成为影响中国信访制度改革的重要因素。

专家表示，解决信访问题，不仅是信访干部临时下访还是长期驻扎权力的问题，而且是信访之外的权力运作、权力模式、权力的监督制约机制有没有真正建立起来的问题。可以说，问题似乎发生在信访领域，而问题的解决则在信访之外。换句话说，上访人的合理诉求如果得不到解决，就算把国家信访局派驻到村，也一样阻止不了“心向北京”。

只有通过划分中央和地方各级信访机构之间的权力和责任界限，增强各种信访组织之间的协调和沟通能力，才能真正形成中央提出的统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的“大信访”格局。