账外资金的存在无疑为腐败的滋生提供了生长的“沃土”。要从根本上铲除账外资金滋生和存在的条件，我们认为要把它当作一个系统工程来抓，注重从账外资金产生的主观意识、滋生的腐败行为、引起的法律后果三个环节上，采取各有侧重的治理方案。

完善制度，使其不能

“小金库”的特点是“乱”、不见光，其命门也正在于公开透明，纳入预算，让其大白于天下。以往，由于缺乏具有约束力的制度规范，监管不力，处罚疲软，“小金库”游离于预算监督之外。要彻底改变这种状况，必须建立起人大对预算超收入的“审批制”，尽快修订《预算法》，把预算外收入这笔庞大的收入全部纳入政府财政预算，科学合理的编制预算，让财政蛋糕更好地服务民生，改善民生，发展经济。

要铲除“账外账”的危害，在严肃财经纪律、严格执行“收支两条线”和财务审计制度以外，必须加强和完善制度建设，这些制度包括具体的行为规范、组织原则、工作程序和纪律，还必须有党纪政纪和法律方面的规定，以加强对权力的制约和监督。

创新完善机制，增强经费使用的透明度，使各项经费的安排、使用置于群众的监督之下，从制度上堵住漏洞，把好关，使其不能。

如济南等一些城市成功进行工资发放制度改革，把各部门“小金库”统一纳入财政专户，充实“大金库”，市财政则进行统一再分配，在全市实行阳光工资，从源头上遏制了“小金库”，值得借鉴。

从“小金库”引发的单位受贿案可以看出，财务制度存在的漏洞是“小金库”得以存在的主要原因，“小金库”的存在让犯罪分子有机可乘，他们通过“小金库”在掌管更多现金的同时，又在管理账目或是完全有权自己签字后直接提取或转出资金。因此，完善各项相关财经法律法规制度显得十分必要。对容易出问题的环节，建立相应的防范措施;加强对预算外资金、专项资金、票据的管理，避免个别单位通过未清理的“小金库”转移资金。

强化监督，使其不便

中央这次治理“小金库”可谓正当其时，是为应对金融危机打出的一张“廉政牌”、“清醒针”，彰显了党中央一贯的坚决惩治和预防腐败的信心和决心。

中央治理“小金库”工作领导小组组长、财政部部长谢旭人表示，要坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，各部门各单位要对自己内部进行自查自纠，凡是自查自纠的问题，将从轻减轻或免于处罚的政策；并且鼓励举报，对举报有功人员根据查处并已入库的税款和收缴财政的“小金库”数量，给予3%到5%的奖励。奖金最高为10万元。对意见下发以后继续设立“小金库”，要先免去有关领导的职务，再根据党纪政纪的处罚规定，严肃追究责任。

治理“小金库”，集中清查只是治标之计，建立健全长效机制才是治本之策。因此，各地区、各部门在“小金库”治理过程中，要特别注重制度建设，针对检查发现的新情况和新问题，及时制定有关制度法规，完善管理，强化制约。要注重改革创新，采取积极稳妥的措施，逐步深化财税、金融、国有资本运营等管理制度的改革，创新机制和体制，加快建立并完善长效机制，在源头上防止并杜绝“小金库”问题的发生。在此基础上，更加注重日常监管，不断加大对“小金库”的日常治理力度，变集中查为日常管，让“小金库”常见阳光、常晒太阳，使其无法繁衍、蔓延。

对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前年度。重点检查对象包括，执收、执罚权相对集中的部门和单位；教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位；宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位；以前检查发现存在“小金库”的部门和单位；有群众举报的部门和单位以及自查自纠措施不得力、工作走过场的部门和单位。

严肃查处，使其不敢

违规必究、严惩腐败，是杜绝账外资金的有效方略。纪检、检察机关要加强合作与配合，对属于违纪行为的处以党纪政纪处分，构成犯罪的要绳之以法、决不姑息迁就。

一是完善法律法规，依法治理。

以集体名义私分“小金库”的钱，实质上是在变相贪污、私分国有资产，是不折不扣的犯罪行为，给国家造成了经济损失，腐蚀了广大干部职工。在法律上应当对其性质加以确定，不能让集体私分公款的责任者逃脱法律的制裁。

现在通行的做法是，凡“不幸”被查出有“小金库”账外账等违纪违法行为的，最多追究一下领导责任，而更多的还仅是停留在“自查自纠，清理一下”的层面，其威慑力和打击力度，相对于“小金库”“金光闪闪”的诱惑力，实在是太软了。

近年来，中央虽三令五申，却依然未能阻止“小金库”的扩张和蔓延。关键因素在于，由于打着集体的幌子，设“小金库”往往被看做是一般的违纪违规，对相关责任人的责任追究没有上升到法律的高度。可见，将设“小金库”列入刑法犯罪不失为正本清源之举。如果集体腐败让集体担责，对于普遍职工来说，是不公平的。诚然，他们也是集体腐败的受益者，但他们是被动地接受。他们有权决定单位设不设“小金库”吗？让权力变得越来越透明，切实监督好“一把手”，即使不将集体腐败入刑法，也是可以将集体腐败的可能性降到最低。法律之剑早该洞穿“小金库”了，唯有把私设“小金库”列入刑事犯罪打击范畴，才能有效消除腐败生成的空间。

二是财政预算、审计等相关职能部门要充分发挥作用。

审查账外资金的方法主要有：

突击盘存法——不定时地突击盘查库存现金。核实库存现金实存额与账面数是否一致，对保险柜中的收支单据及发放清单也要引起高度重视，特别是对财务室的其他可以存放物品的地方如抽屉、柜子、纸箱子等，都不能放过，这些不易被察觉的地方，往往保存着记录收支情况的记录本等重要物证；

收入核实法——全面了解被查单位的经营范围及外联营运情况，尽量掌握其各种收入的来源，以利于查找是否全部计入财务收入，核对报表与收入总账、明细账是否相符，要掌握账外和经营活动情况，重点排查投资分利、房屋租赁收入，出售低值易耗品、材料、废料收入。审查有无非法收入或用不合法票据收费，有无截留某项经营收入；

支出追查法——通过审查各项开支，检查是否有虚报冒领款项转做“小金库”的情况，特别注意审查白条抵库、白制票据的真实性，必要时延伸到供货单位。盘查实际支出，账面列支数额与实物的单价、数额是否相符，看有无报支发票而无物资，有无以购代领虚列支出，如虚报临时工工资、加班费、福利费等；

账户核对法——查实被查单位的银行开户情况，再同被查单位提供的资料进行核对，若有其他账户存在，则说明该单位有“小金库”账户。复制银行存款调节表，核实银行存款余额与银行对账单余额是否相符；

清查票据法——检查票据购买登记簿，清点所提供的票据存根是否完整；审核票据编号是否连续，填写项目是否齐全，大、小写金额、复写字迹是否一致，有无涂改现象，作废的票据是否加盖“作废”戳记；

外围查证法——有重点地向经手人、知情人询问。与有关人员座谈，选择与被查单位资金结算频繁、经济往来密切的单位进行调查。找出线索打开缺口。各调查组也应加强联系，及时沟通反馈情况。

三是要加重处罚力度，强调经济上重罚、媒体曝光和严惩责任人的一体化处理原则。

让违规者付出高额成本、沉重代价。同时，对“小金库”问题，应形成一个统一的法律规范，促使行政事业单位及其领导者依照法律法规行使权力，从事经济活动，从源头上遏制个别人滥用权力私设“小金库”的违规行为。在查处“小金库”中，各级领导和机关，要严肃认真，以身作则，按级负责，一级查一级，不走过场。对私存私放“小金库”的单位，除没收其资金外，对单位（部门）领导及有关责任人员严格按财经法规予以处罚，让“小金库”无生存的土壤和条件，使其不敢为。执法、司法机关要充分发挥作用，加大查处、惩治力度。对“小金库”牵出的职务犯罪线索，检察机关要加大查处力度，从法律和制度上巩固专项治理的成果。建议在专项治理“小金库”的工作中，对屡禁不止、运用“小金库”肆意挥霍国家钱财的个人和单位，要严肃处理。

四是必须强化问责处理。

近年来，中央虽三令五申清理“小金库”、治理“小金库”，却依然未能阻止“小金库”的扩张和蔓延。关键一个因素在于，由于打着为集体谋福利的幌子，“小金库”往往被看做是一般的违纪违规，对相关责任人的责任追究没有上升到法律的高度。即便这次清理、治理了“小金库”，但是，由于问责处理的力度、刚度、威慑度不够，未能引起一些官员足够的重视、警醒，下次依然会有人再次私设“小金库”。可见，将“小金库”列入刑法犯罪不失为正本清源之举，使“小金库”治理在法治化的轨道上规范运行。追究“小金库”的法律责任理所应当，但“小金库”的利益分配过程等级森严，单位“小金库”很大程度上是单位领导的“小金库”。所以，追究“小金库”的法律责任，就应该参照其利益分配格局，依据权力坐标明确每个人的相应法律责任。“小金库”，说到底还是对权力的监管不够造成的。比如收费公路，由于缺乏良好的监督和管理，很容易沦为某些利益集团的“小金库”。因此，全方位加强对权力的监督与制约，不仅“小金库”将无处藏身，集体腐败行为也将大大减少。治理“小金库”绝对不能离开问责处理，而且要严格规范，不打和牌。发现一起，查处一起，并且对相关责任人严肃问责，决不手软。

道德约束使人不愿腐败，法律约束使人不敢腐败，而制度防范则是使人无法腐败。这三个方面富有成效的结合，应当成为我们今后预防和治理账外资金的重点工作。■

组稿：曹参cc5211828595@163.com

编辑：靳伟华jinweihua1014@sohu.com

上海:举报“小金库”

可获奖金最高额为10万元

2009年6月2日，记者从上海市纪委获悉，上海已成立由市纪委、市监察局、市财政局、市审计局牵头的治理“小金库”工作领导小组及办公室，成员单位包括市委组织部、市委宣传部、市公安局、中国人民银行上海分行、市税务局、市金融办等部门。领导小组办公室设在市财政局，并设立专门举报电话(021—54656535)和举报邮箱(www.csj.sh.gov.cn)，接受社会监督。对举报有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的“小金库”资金、税款和罚款的金额，给予3%—5%的奖励，奖金最高额为10万元。

据介绍，上海市纪委、市监察局、市财政局、市审计局近日制定下发了《关于印发〈关于在本市党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施方案〉的通知》，要求按照中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，深入开展“小金库”治理工作，坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，建立和完善防治“小金库”的长效机制。

《通知》指出，此次专项治理检查范围是本市党政机关和事业单位，事业单位中的重点是财政全额拨款的单位。主要治理检查违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿和财力报表的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。重点是2007年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2006年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前年度。

《通知》强调，凡自查认真、纠正及时的，对责任单位和责任人可从轻、减轻或免予行政处罚。对被查发现的“小金库”，除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚，并依纪依法追究责任。《通知》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪有关法律法规追究责任。

专项治理工作自《通知》下发之日起至今年年底基本结束，分动员部署、自查自纠、重点检查和整改落实四个阶段。

（解放日报）

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清理“小金库”铲除腐败温床

日前，中央决定在全国范围内开展“小金库”专项治理工作。据《检察日报》报道，在近三年来，海南省各级检察机关查处的贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪案件中，有20余起案件与“小金库”有着直接联系。这些案件数额之高，折射出“小金库”的危害之大，“小金库”确已成为腐败的温床。6月3日，正义网针对“小金库”专项治理开展了专项调查。截至6月19日，共有569人参与调查。

在“如何看待‘小金库”问题上，有90%的网友选择“是公职单位腐败温床，非清理不可”，有8%的网友选择“是单位运行潜规则，有存在必要”，选择“不关心”的占2%。有网友认为，“小金库”是一种以“集体福利”做包装的贪污行为，是官场腐败的具体表现。网友“司徒无忌”留言说，所谓“小金库”说白了就是一些领导干部贪污公款、私吞国家财产的铁证，不管是领导干部自用或该单位一起用，其性质都是一样的，只是罪责轻重不同而已。网友“消除腐败”认为:“‘小金库不但要治理，而且要加倍处罚，对知法犯法的大小官员均应该予以严厉处置!”还有的网友表示，“小金库”资金多数来源不正，包括非法罚没、非法侵占、受贿等途径所得，因此必然藏藏掖掖不敢见阳光。而“小金库”多数用于贿赂上级的非正当消费，或者用于拉拢下属，搞小帮派，因此清除“小金库”，有利于反腐倡廉。

在“如何看待‘小金库专项治理”调查中，有58%的网友选择“下决心整治，‘小金库可以消灭”，这表明社会公众对治理“小金库”的前景充满信心。但也有39%的网友认为“‘小金库长期以来禁而未止，难根除”。有网友评论，多年来，中央开展过多次专项整顿，但“小金库”由公开转入“地下”。“上至中央部委，下至乡镇，不少党政机关都设有‘小金库，人口600多万的海南省，早前曝光的‘小金库总金额就达2000多万元”，但长期以来，“小金库”只被视为违规开支，是错误，而不是罪行，只由审计部门通报，对涉案官员只是批评教育，鲜有行政处分，遑论追究刑责，“如此‘仁慈，令贪官们更肆无忌惮”。另有3%的网友对此“不予置评”。

也有网友表示，各级官员明知“小金库”违反财务制度却不惜铤而走险，死抱着不放，就是因为一些领导干部的私心作祟。要树立中央权威，保证干部廉洁奉公，就要铁腕反腐败，而彻底清理“小金库”，就是很好的突破口。（正义网）